Eligio Ayala, 12. La fijación del tipo de cambio, 1923

Historia económica del Paraguay · Eligio Ayala, 1879-1930 · Parte 12 de 22

El acto de gobierno por el que se recuerda a Eligio Ayala —la fijación del valor externo del peso paraguayo, que permaneció invariable durante nueve años— tiene cinco fechas en la bibliografía, y dos de ellas son el mismo día de dos años distintos. Esta página reconstruye el hecho sobre el Registro Oficial, examina de dónde sale la cifra de 18,75 pesos por peso argentino y mide lo que la estabilización dio y lo que costó.

Observatorio Económico · FCCAE-UC · Octubre de 2026

Un hecho con cinco fechas

De todos los actos de gobierno de Eligio Ayala, la fijación del tipo de cambio es aquel por el que se lo recuerda, y la bibliografía le asigna cinco fechas distintas. Las dos fechas gemelas de la bibliografía caen un 9 de febrero, una en 1922 y otra en 1923; las otras tres apuntan a abril de 1923, al 30 de octubre de 1923 y a un impreciso «a partir de 1924». Por eso la historia de la fijación es, antes que nada, una cuestión de método. Su materia es un hecho con cinco dataciones, y la regla de no promediar los testimonios no es aquí una precaución sino el argumento mismo: las fechas no se eligen ni se concilian por aproximación, sino que se ordenan según la fuerza del testimonio que sostiene a cada una, y se dice en cada caso a qué cosa corresponde realmente cada fecha.

Conviene enunciar el resultado antes de recorrer el camino, porque el camino es largo. Lo único probado por dos testimonios independientes del Registro Oficial es que la Ley N° 550 fue sancionada el 23 y promulgada el 25 de octubre de 1923, y que un decreto del 31 la puso en ejecución. Las demás dataciones corresponden a otras cosas: dos a un mismo discurso fúnebre sin fuente, una a una «ley de dos artículos» que no es la Ley N° 550, una a la fecha impresa en un billete y una a la vigencia de la paridad. Detrás de todas ellas hay un acto administrativo anterior que el propio gobierno reconoció haber hecho. Y el hecho archivístico central es otro: el Registro Oficial de 1923 no contiene en ningún lugar las cifras del régimen. No dice 18,75 ni dice 42,62. Sólo dice el procedimiento.

La Ley N° 550, íntegra

La ley lleva un título material que la describe mejor que cualquier glosa: «Por la que se autoriza a la Oficina de Cambios a emitir billetes de curso legal contra entrega de oro sellado, al tipo actual fijado por la Oficina». Se publicó en el Diario Oficial núm. 857 del 8 de noviembre de 1923, con el número de registro interno 207. Su texto completo cabe en un recuadro, y conviene leerlo entero antes de cualquier comentario, por dos razones: porque su número de artículos desmiente por sí solo una de las cinco dataciones, y porque su diseño es más fino de lo que la fama de la ley sugiere. Las transcripciones del Registro Oficial que siguen se dan con los errores del reconocimiento óptico ya corregidos.

Cinco artículos, y cada uno hace una cosa distinta. El primero es el corazón del régimen y es de doble vía: la Oficina emite billetes contra entrega de oro sellado al tipo que ella misma fija, y entrega oro contra billetes al tipo de la emisión; los billetes rescatados no vuelven a circular sino contra nueva entrega de oro, y no hay límite de cantidad. El segundo obliga a la Oficina a costear con fondos propios la impresión de billetes en el extranjero, lo que no es un detalle administrativo: es la autonomía financiera del instrumento puesta en su acto más caro. El tercero dispone que, mientras lleguen los billetes del exterior, se usen los del canje de la Ley N° 463 del 30 de diciembre de 1920; es decir, el régimen arrancó con los billetes que había. El cuarto encomienda al Poder Ejecutivo reglamentar la ley e intervenir en su aplicación, y de ahí sale el decreto del 31 de octubre.

Por qué la falta de límite no es laxitud

Un lector de hoy puede alarmarse ante una ley que autoriza a emitir sin techo. El mecanismo, leído entero, dice lo contrario. Cuando la Oficina compra divisas y emite pesos contra ellas, la base monetaria y las reservas crecen en la misma cuantía, y la cobertura no se deteriora. Cuando vende divisas y retira pesos, las dos magnitudes caen juntas, y la cobertura tampoco se deteriora. Cada peso emitido tiene detrás una divisa comprada, de modo que la emisión es, por construcción, un pasivo respaldado. La ausencia de techo es, por eso, la condición para que la intervención sea creíble: un emisor que puede comprar sin límite contra reservas puede defender indefinidamente un piso del tipo de cambio.

De ahí se sigue la única disciplina que el diseño exige, y es absoluta: que la emisión no financie al Tesoro. Si el Tesoro gira contra el emisor, aparece emisión sin contrapartida en reservas, la cobertura cae, el tipo presiona al alza, la Oficina debe vender divisas para defenderlo, las reservas caen otra vez y el sistema se devora a sí mismo. La regla fiscal de Eligio Ayala no es, en este punto, una preferencia ideológica: es una condición de consistencia interna del instrumento que acababa de crear. Los nueve ejercicios sin emisión presupuestaria que el Cuadro 7 de Herken Krauer registra entre 1923-24 y 1931-32 no acompañan al régimen cambiario: lo hacen posible.

Las dos fechas, probadas dos veces

Las fechas de la ley tienen dos testimonios independientes dentro del mismo tomo. El primero es la fórmula de sanción y promulgación que se acaba de leer: sancionada «a los veintitres días del mes de Octubre», promulgada en «Asunción, Octubre 25 de 1923». El segundo es el índice cronológico-legislativo anual del Registro, cuyas columnas son ministerio, mes, día de promulgación, día de sanción, número, clase y página. Allí la ley figura con este asiento: «Hacienda Octubre 25 23 550 L. 4». El orden de las columnas se comprueba con la fila siguiente de la misma tabla: el Decreto L. N° 552, de carta de ciudadanía a Gastón Thibaut, figura como «Interior 30 27», y su texto está promulgado el 30 de octubre y sancionado el 27. La primera columna numérica es, pues, la promulgación, y la segunda, la sanción.

Hay además una verificación negativa que elimina una de las cinco dataciones. Un barrido de todas las apariciones de «Octubre 30», «Octubre 3o» y «30 de Octubre» en el tomo de 1923 da cinco coincidencias, y ninguna se refiere a la Ley N° 550. Las dos que son fechas de promulgación corresponden al decreto de ciudadanía de Gastón Thibaut y a un decreto sobre la venta del automóvil Ford del Ministerio de Hacienda. El 30 de octubre de 1923 no consta en el Registro Oficial como fecha de la Ley N° 550 en ningún concepto. Conviene retenerlo, porque es la fecha que imprime el billete de mil pesos fuertes de la Oficina de Cambios, y se volverá sobre él al examinar las cinco dataciones.

El decreto del 31 de octubre, y un control que se relajó

Seis días después de la promulgación, el 31 de octubre de 1923, Eligio Ayala firmó con Luis A. Riart el Decreto N° 16.897, que puso la ley en marcha y se publicó en el Diario Oficial núm. 863 del 12 de diciembre. Tiene tres artículos. Invoca «la petición formulada por la Oficina de Cambios en su nota N. 1731, de fecha 29 de los corrientes», y dispone en el primero: «Autorízase a la Oficina de Cambios a emitir la cantidad necesaria de los billetes destinados al canje contra entrega de oro sellado, al tipo actual de la Oficina, y en las condiciones establecidas en la Ley N. 550». El segundo artículo es todo el sistema de control que se instituyó: «La Oficina de Cambios remitirá semanalmente al Ministerio de Hacienda un estado de la cuenta emisión». El tercero ordena comunicarlo, publicarlo y darlo al Registro Oficial. Es, en rigor, una autorización de emisión.

Sobre este texto caben dos observaciones. La primera es de cronología: la nota de la Oficina que el decreto invoca es del 29 de octubre, cuatro días después de promulgada la ley y seis después de sancionada. La Oficina no pidió la ley con esa nota; pidió su ejecución. Lo que precedió a la ley fue otra cosa, y es lo que el mensaje presidencial de Luis A. Riart de 1924 permite identificar más adelante. La segunda observación es crítica: el régimen de control se relajó entre 1916 y 1923. El art. 15 de la Ley N° 182, que creó la Oficina en 1916, la obligaba a pasar «diariamente al Ministerio de Hacienda un estado de los fondos y de las operaciones de compra venta de giros y anualmente un balance y memoria».

El Decreto N° 16.897 reduce esa obligación a un estado semanal de una sola cuenta. Y ninguno de los dos tipos de documento —ni los estados diarios y las memorias anuales previstos en 1916, ni los estados semanales de 1923— se publica en el Registro Oficial. Son el único camino documental hacia las reservas de la Oficina de Cambios antes de 1932, y están perdidos o sin localizar.

La codificación de diciembre: la Ley N° 579

La ley de presupuesto del ejercicio 1923/24, la N° 579, sancionada en diciembre de 1923, contiene las normas cambiarias que convierten el acto de octubre en régimen permanente. Son dos, y hay que leerlas juntas. El art. 5, inciso 6, cuenta entre las atribuciones que el presupuesto confiere al Ejecutivo la de «decretar que los derechos aduaneros y demás impuestos fiscales fijados en oro sellado, sean pagados total o parcialmente en moneda de curso legal, al tipo oficial de conversión, cuando crea conveniente». Y el art. 6, que es una sola frase, define quién fija el tipo y con qué criterio: «El tipo oficial de conversión a los efectos de la percepción de los derechos aduaneros y otros impuestos fiscales a oro, serán fijados por el Ministerio de Hacienda tomando como base el tipo medio de plaza».

Los incisos 3 y 7 del mismo artículo 5 completan el cuadro fiscal, y son los instrumentos con que se liquidó la deuda flotante heredada: préstamos a corto plazo para pagar los atrasos de los ejercicios 1919 a 1922, y emisión de «consolidados 6 %—1915—para pagar las deudas flotantes del Tesoro anteriores a 1922 cuyos titulares quisieren recibirlos al 70 %». El segundo tiene aplicación documentada en el mismo tomo: un decreto de setiembre de 1923 paga mil quinientos pesos oro a un ingeniero en títulos consolidados 6 % de 1915.

Hay además una continuidad literal que explica una confusión persistente en la bibliografía. El art. 5, inciso 2, de la Ley N° 579 reescribe casi palabra por palabra el art. 4, inciso 2, de la Ley N° 538 de 1921, que Eligio Ayala había transcrito entre comillas en su decreto del anticipo de cien mil pesos oro. Las dos leyes dicen lo mismo con numeraciones distintas, y de ahí que se atribuya a una lo que es de la otra.

Dos artículos 15, y sólo uno es monetario

Quien busque en la ley de presupuesto de 1923/24 un «artículo 15» sobre la autonomía financiera de la Oficina de Cambios encontrará otra cosa. El art. 15 de la Ley N° 579 dice: «Créense dos juzgados de paz, uno en Charará y otro en Pinasco». El artículo buscado existe, pero es de la Ley N° 538 de 1921, la que Ayala refrendó como ministro, y estaba escondido tras un error de composición del Diario Oficial. En cumplimiento del art. 17 de la Ley N° 579, el Diario Oficial núm. 864 del 15 de diciembre de 1923 reimprime las disposiciones de la ley anterior que seguían vigentes, y lo hace bajo un rótulo «CAPITULO I» que aparece fuera de orden, después de los capítulos II, IV y V y antes de los VI a IX. Dentro de ese capítulo descolocado está el texto: «Artículo 15. La Oficina de Cambios y el Banco Agrícola, costearán el presupuesto de gastos de sus administraciones respectivas».

Ése es el artículo que hace a la Oficina de Cambios financieramente autónoma: paga su propio presupuesto. El mismo tomo lo cuantifica en el anexo D de la Ley N° 579, que asigna a la Oficina sueldos por 31.400 pesos mensuales y 370.800 anuales, y material y diversos por 4.000 y 48.000. Pero doce veces 31.400 son 376.800, no 370.800, y el desvío tiene solución, porque la da el propio anexo. De sus catorce renglones, once cuadran al peso y tres no, y los tres fallan del mismo modo. En «Aduanas y resguardos del litoral», la cifra anual dividida por doce da 126.520 y el mensual impreso dice 120.520; en el «Departamento Nacional de Ingenieros» da 26.350 y el impreso dice 20.350; en la Oficina de Cambios, el mensual por doce da 376.800 y el anual impreso dice 370.800. En los tres casos falla un solo dígito, y es el mismo: un 6 leído como 0.

Las dos líneas de totales del anexo cierran la demostración. Las catorce cifras mensuales, tal como están impresas, suman 653.520, y el anexo totaliza 665.520; restituidos los dos seises de las aduanas y de los ingenieros, seis mil pesos cada uno, la suma da exactamente 665.520, lo que sólo es posible si el mensual de la Oficina es el impreso, 31.400. Las catorce cifras anuales suman 7.980.240 y el anexo totaliza 7.986.240: la diferencia son los seis mil que devuelven el 370.800 a 376.800. No hace falta, por tanto, elegir entre las dos columnas: los totales del propio cuadro fijan las tres cifras corruptas y ninguna otra. El presupuesto de sueldos de la Oficina de Cambios era de 31.400 pesos mensuales y 376.800 anuales, y la línea de material cuadra (4.000 × 12 = 48.000). Hay, pues, dos artículos 15 en juego, y sólo uno es monetario.

La genealogía del procedimiento es de 1916, no de 1923

Hay un hallazgo que cambia la forma de la historia. El procedimiento administrativo de fijación del tipo no se inventó en 1923: estaba legislado desde febrero de 1916, y Eligio Ayala lo heredó, lo aplicó como ministro y lo codificó como presidente. La Ley N° 193, que mantuvo en vigencia para el primer semestre de 1916 el presupuesto de 1915 —sancionada el 15 de febrero, promulgada el 17, con la firma del presidente Eduardo Schaerer—, dispone en su art. 4 el cobro de «b) Los derechos de importación y de servicio interno en oro sellado o en papel de curso legal al tipo que fijará el Ministerio de Hacienda mientras no funcione la Oficina de Cambios. Una vez que funcione la Oficina de Cambios los derechos mencionados serán pagados al tipo de dicha Oficina, quedando autorizado el P. E. a establecer tipos de excepción para los artículos de primera necesidad».

La Ley N° 183, gemela de la que creó la Oficina —sancionada el 31 de enero y promulgada el 1.° de febrero de 1916—, hace del tipo de la Oficina la referencia legal del sistema de pagos. El acreedor a oro o a moneda extranjera podrá exigir su crédito «en bonos de Tesorería a oro por su valor nominal o en papel de curso legal al tipo de la Oficina de Cambios a elección del acreedor», y «mientras no funcione la Oficina de Cambios, los pagos a papel de curso legal autorizados en este artículo se harán al tipo fijado por el Gobierno para el cobro de derecho aduanero». Dos semanas después, la Ley N° 189, del 14 y 15 de febrero de 1916, modificó su art. 4. El tipo administrado quedaba así fijado como medida común para los derechos de aduana y para las obligaciones en oro.

El procedimiento se retocó dos veces más en su primer semestre de vigencia, y esas piezas sólo aparecen con el tomo completo de 1916 a la vista; quien lea únicamente enero y febrero no las encuentra. El Decreto N° 4717 del 7 de abril pone en ejecución la Ley N° 182 y hace funcionar la Oficina, que opera desde el 1.° de mayo. El Decreto N° 4862 de ese mismo 1.° de mayo reglamenta el art. 4 de la Ley N° 193 y establece algo más fino de lo que se suponía: «la Oficina de Cambios comunicará diariamente al Ministerio de Hacienda y Dirección General de Impuestos el tipo fijado para el día de la comunicación, el cual regirá el día siguiente para la percepción de los derechos fiscales».

Y la Ley N° 206 del 29 de junio prorroga la Ley N° 193 hasta el 15 de agosto y modifica ese mismo art. 4, para dejar en manos del Ejecutivo qué proporción del derecho aduanero se paga en oro y qué proporción en papel al tipo de la Oficina. La genealogía, entonces, debe enunciarse con precisión. Lo que 1916 lega no es la periodicidad sino el procedimiento, es decir, quién fija el tipo y con qué criterio. El régimen de 1916 era de tipo diario, comunicado por escrito y vigente al día siguiente; el de 1923 es de resolución mensual. Lo que no cambia entre uno y otro es la arquitectura: el tipo lo fija la administración, rige para el cobro de las rentas fiscales y el Ejecutivo se reserva excepciones. Ésa es la herencia, y es una herencia fuerte, porque el decreto de mayo de 1916 reglamenta exactamente el artículo que funda todo el sistema.

Cuadro 1. La genealogía del régimen de fijación del tipo, 1916-1923

Fuente: Registro Oficial de la República del Paraguay, año 1916 (tomo completo) y año 1923.

La aplicación de ese procedimiento está documentada, con un detalle que importa: eran dos series distintas y no se fijaban con el mismo calendario. Los índices administrativos del Ministerio de Hacienda de enero y febrero de 1923 registran, cada mes, una resolución para las tasas postales y telegráficas internacionales y otra para los derechos de importación y de consumo interno. Las dos postales fijan el tipo del mes que está corriendo —«durante el mes de Enero de 1923», «durante el mes de Febrero de 1923»—; la aduanera de febrero lo fija por anticipado, «durante el próximo mes de Marzo del año en curso»; y la aduanera de enero no declara mes. Lo prospectivo está documentado, por tanto, en una sola de las cuatro resoluciones y sólo en la serie aduanera, y no se generaliza. La diferencia es un dato de administración, no una imprecisión: la serie postal se aplicaba en simultáneo y la aduanera, por adelantado.

Esas resoluciones son de enero y febrero de 1923, tres meses antes de la presidencia de Eligio Ayala: son actos suyos como ministro de Hacienda. Son también los dos últimos meses completos de su ministerio, porque los índices mensuales de resoluciones de Hacienda se interrumpen después de febrero de 1923 y no hay ninguno más en el tomo. El ministro que en octubre promulgaría la Ley N° 550 como presidente provisorio había aplicado él mismo, a comienzos de ese año, el procedimiento que esa ley iba a dotar de medios.

Las cinco fechas, una por una

Con la mecánica establecida, las cinco dataciones que circulan en la bibliografía pueden examinarse sin confundirlas. Cada una se presenta con su fuente, con lo que efectivamente fecha y con la razón por la que vale o no vale como dato.

Primera y segunda: el 9 de febrero de 1922 y el 9 de febrero de 1923

Las dos salen del mismo discurso, del mismo párrafo y de la misma frase, con el año cambiado. Es la oración fúnebre que el doctor Raúl Casal Ribeiro, entonces presidente del Partido Liberal, pronunció en la Recoleta en octubre de 1930, ante la tumba de Eligio Ayala:

Ya antes de su presidencia memorable, cuenta su actuación con una fecha histórica: el 9 de febrero de 1922 es la fecha de la fijación del tipo de cambio. Desde entonces permanece esa invariable y el homenaje más caro que debe rendirse a la memoria del Dr. Ayala es impedir que podamos volver a los horrores de la inestabilidad del tipo de cambio. Debe el Paraguay al esclarecido ciudadano, que hoy baja a la tumba, la rehabilitación de su crédito en el exterior.

— Raúl Casal Ribeiro, discurso fúnebre en la Recoleta, Asunción, octubre de 1930

El texto se conoce por cuatro transcripciones inéditas, y ninguna indica de dónde lo toma. Tres de ellas son el mismo texto reproducido tres veces y dan 1923; la cuarta da 1922. Los testimonios son, pues, dos y no cuatro, y recaen sobre un discurso sin fuente. La regla de método es no usar ninguna de las dos fechas como dato. El discurso puede citarse —y aquí se cita— como testimonio de lo que la clase política liberal creía en octubre de 1930: que había una fecha histórica y que era un 9 de febrero. Lo que no puede hacerse es elegir el año. Localizar el discurso en la prensa de Asunción de octubre de 1930 es la primera tarea pendiente para fechar la fijación.

Hay, sin embargo, una fuente de otra clase que da el 9 de febrero en la fila de 1923. Rodolfo Ritter y Luis A. Berthomier, en el capítulo de historia monetaria de sus Apuntes de Economía Política (1945), anotan al pie del cuadro de la p. 281: «El 9 de febrero el cambio fué estabilizado de hecho al 4.261,36 %. La ley N.º 550 del 23 de octubre de 1923, estableció la estabilización de derecho». La nota distingue un acto de hecho y otro de derecho, y da el tipo exacto. Es una fuente no neutral, porque Ritter fue el asesor económico de Ayala, aunque la nota es de registro técnico. La parte 13 de esta serie examina esa nota con detalle.

Tercera: abril de 1923 y la «ley de dos artículos»

La tercera datación es de Efraím Cardozo, en 23 de Octubre. Una página de Historia Contemporánea del Paraguay (Buenos Aires, 1956), y llega por una cadena de tres eslabones: Cardozo, citado por Juan Bautista Rivarola Paoli en su Historia Monetaria del Paraguay (1982), y éste transmitido a su vez por una transcripción inédita, que es el único eslabón que se ha podido leer. El pasaje dice: «El drama en que perpetuamente se debatía la economía paraguaya desde tiempos inmemoriales, consistía en la inestabilidad de su signo monetario. Ayala, con una Ley de dos artículos, dictada sin aspavientos ni reclamo, obtuvo, en abril de 1923, en plena revolución, el milagro detrás del cual tantos "financistas" o pretensos "financistas" habían rodado al despeñadero y con ellos la moneda paraguaya».

Las objeciones son dos, y las dos se verifican. La primera: la Ley N° 550 tiene cinco artículos, no dos, y su texto está transcrito más arriba. La segunda: en abril de 1923 Eligio Ayala no podía «dictar» ninguna ley, porque asumió el 12 de abril y el Congreso no sesionaba. Lo dice él mismo en su decreto de estado de sitio de julio, donde consta que el Senado «no ha sesionado ni una sola vez hasta hoy, desde que se inició el período de sus sesiones ordinarias, hace tres meses». Lo único que hizo en materia cambiaria en abril de 1923 fue nombrar, el día 13, al presidente de la Oficina de Cambios.

Cuarta: el 30 de octubre de 1923, impreso en un billete

El billete de mil pesos fuertes de la Oficina de Cambios lleva impresa la obligación de pago «conforme a la Ley N° 433 de 30 de diciembre de 1920 y Ley N° 550 de 30 de octubre de 1923». Es la fuente de mayor jerarquía material imaginable, porque es el instrumento mismo del régimen, y sin embargo no puede usarse para datar, por una razón que el propio billete suministra. En la única lectura disponible, que procede de notas de trabajo inéditas, dice «Ley N° 433» donde el Registro Oficial dice tres veces «Ley N° 463», y dice 30 de octubre donde el Registro dice dos veces sancionada el 23 y promulgada el 25. Eso no descalifica al objeto: descalifica su uso como fuente de datación frente al Registro Oficial. El billete mismo no se ha visto; está en la colección numismática del Banco Central del Paraguay y en los catálogos de papel moneda paraguayo, y examinarlo es otra tarea pendiente.

Quinta: «a partir de 1924»

La quinta datación es de Alfredo M. Seiferheld, en Economía y Petróleo durante la Guerra del Chaco (1983), conocida por transcripciones porque el original no se ha consultado. Su fecha contradice el Cuadro 1 de Herken Krauer, que pone el 18,75 en 1923; su valor está en otra parte, porque conserva las dos objeciones contemporáneas al régimen: «La paridad mantenida por Ayala con el peso argentino a un equivalente de 18,75 pesos paraguayos a partir de 1924, hizo ganar en seguridad a las transacciones comerciales. Tal equivalencia, que se mantuvo hasta el inicio de la guerra con Bolivia fue, sin duda, un buen síntoma. Sus críticos, en cambio, sostenían que en los hechos ciertos, una devaluación del signo paraguayo, aunque resultaba evidente que algún patrón de referencia había que tomar. La otra objeción señalaba la inconveniencia de la equivalencia fijada por Eligio Ayala, que por entonces había sido la más alta conocida».

Seiferheld no identifica a los críticos ni dice dónde sostuvieron sus objeciones. El candidato evidente es Teodosio González, cuya obra de 1928 juzga a Ayala específicamente como financista y está digitalizada en acceso libre; conseguirla es una tarea pendiente.

La sexta pieza, que ordena las cinco sin promediarlas

Hay un documento oficial que describe el proceso en dos tiempos, y es el que permite entender por qué hay cinco fechas sin tener que elegir una. Es el mensaje del presidente Luis A. Riart al Congreso en la apertura de sesiones del 1.° de abril de 1924. Sólo se conocen extractos; el texto íntegro está en el Registro Oficial de 1924, que no se ha consultado.

El excedente de la exportación proviene de varios años atrás, fue una de las bases consideradas por la Oficina de Cambios para intervenir enérgicamente en las transacciones monetarias de la plaza y preparar la fijación del tipo de cambio. En concordancia con la política de la Oficina, el Poder Ejecutivo propuso y obtuvo la sanción de la Ley de Emisión contra valor oro, que, al impedir la desvalorización rápida del papel moneda, ha producido el efecto de estabilizar el cambio, con positivos beneficios para la población, el comercio y las industrias. Pero, es de advertir que la estabilización actual del cambio, si bien real, está expuesta a serias contingencias que pueden sobrevenir con una situación económica adversa o contraria y habrá, desde ya, que prevenirlas con una política sana, de mucha prudencia en los gastos públicos y privados y de eficaces estímulos a la producción nacional.

— Luis A. Riart, mensaje al Congreso Nacional, 1.° de abril de 1924

El gobierno de 1924 distingue dos cosas: una intervención de la Oficina en el mercado que «preparó» la fijación —anterior, administrativa, no legislada— y una ley que le dio los medios, a la que llama por su título material, «Ley de Emisión contra valor oro». Hubo, dicho por el Ejecutivo y un año después, un antes administrativo y un después legal. Lo que el mensaje no hace hay que decirlo con el mismo cuidado: no fecha la fijación administrativa. No dice si fue el 9 de febrero de 1922, el 9 de febrero de 1923 o en abril. Prueba que hubo dos tiempos; no data el primero. Con ese marco, las diez dataciones —las cinco que circulan en la bibliografía y las cinco que el Registro Oficial permite añadir— pueden ordenarse por valor probatorio.

Cuadro 2. Las diez dataciones de la fijación del tipo, por valor probatorio

Fuente: Registro Oficial de 1923; Casal Ribeiro (1930); Cardozo (1956); Seiferheld (1983); Herken Krauer (2019). Ninguna datación se promedia: se ordenan por la fuerza del testimonio que las sostiene. Las cinco que circulan en la bibliografía son las dos de Casal Ribeiro, la de Cardozo, la del billete y la de Seiferheld; las otras cinco proceden del Registro Oficial y no estaban en discusión porque nadie las había puesto en serie. Las dos primeras filas son un solo texto en dos lecturas.

El 18,75 contra el 15,22: la devaluación forzada

Llegamos a la cifra, y lo primero que hay que decir sobre ella es archivístico. El Registro Oficial de 1923 no contiene en ningún lugar el número 18,75 ni el número 42,62. Todo lo que el tomo da es el procedimiento —«al tipo actual fijado por la Oficina», «al tipo de la emisión», «el tipo oficial de conversión», «tomando como base el tipo medio de plaza»— y dos asientos de índice con cifras inconmensurables. La cifra del régimen procede íntegramente de fuentes secundarias y del objeto material. Con esa advertencia, la serie de Herken Krauer permite medir qué se hizo en 1923, y lo que se hizo no fue lo que la memoria popular cree.

Cuadro 3. Tasa oficial y tasa implícita de mercado, en pesos de curso legal por peso papel argentino, 1922-1932

Fuente: Herken Krauer, Cuadro 1 del anexo estadístico, columnas (1), (2) y (5): tipo del peso oro sellado, paridad implícita contra el peso argentino (obtenida por el cotejo de las cotizaciones de ambas monedas frente al oro) y tasa oficial. Las brechas son cálculo sobre esos datos (tasa oficial ÷ tasa implícita − 1). Los rótulos del cuadro de la fuente están mal ajustados: para 1923-1931 sus columnas (3), (4) y (5) traen las tres el mismo 18,75, y sólo en 1932 se separan; para 1932 imprime 19,50 en su columna de cambio libre y 18,75 en la de tasa oficial, y se dan las dos brechas sin promediarlas. El cálculo exacto (18,75 por la cotización del peso argentino contra el oro, dividido por 42,62) difiere en una décima en 1928 y en 1930.

La lectura de esa tabla la dio el propio Herken, y conviene citarla entera, sin elidir el pasaje central, porque es el que hace la comparación entre 15,22 y la cifra en disputa:

Con el argumento de que el alza de la cotización del papel moneda paraguayo frente al oro ―es decir, menos billetes papel moneda por unidad de cuenta― ponía en riesgo el ingreso de los productores de algodón, lo que Ayala realiza efectivamente en 1923 es el equivalente de una devaluación forzada del peso papel paraguayo. Observando el Cuadro 1 en el Anexo Estadístico se observa que en 1923 la tasa promedio del papel paraguayo frente al papel argentino ―tasa implícita obtenida a través del cotejo de las respectivas cotizaciones frente al oro― era de 15,22, comparada con la de 18,45, fijada por Ayala [sic]. Esa era la tasa real del mercado ―si se parte de una paridad fija con la unidad de cuenta del oro sellado― y la misma varía en función de la oscilación en el mercado argentino de la moneda nacional frente al oro. Como el peso argentino se revalúa constantemente frente al oro, hasta 1929, la cotización real de mercado del peso paraguayo frente a la moneda nacional argentina señala una devaluación.

— Juan Carlos Herken Krauer, La política económica durante la era liberal, 2.ª ed., 2019

La operación es la de Herken con otro numerador: 18,75 dividido por 15,22 da 1,2319. La fijación de 1923 puso el tipo oficial un 23,2 % por encima de la paridad implícita de mercado. No fue, por tanto, una revaluación ni una defensa del peso: fue una devaluación deliberada, hecha para que el algodón pagara precios remuneradores al agricultor. Hay que declarar, sin embargo, una divergencia dentro de la propia fuente. El cuerpo del texto de Herken dice dos veces 18,45 donde su Cuadro 1 dice 18,75, y él no advierte la discrepancia. Aquí se usa 18,75, la cifra del cuadro, y se consigna la otra: con 18,75, la devaluación forzada es del 23,2 %; con 18,45, del 21,2 %. Las dos magnitudes no se promedian.

Hay una segunda divergencia del mismo orden. El valor del peso oro sellado aparece como 42,60 en el cuerpo de Herken, 42,62 en su Cuadro 1 y 42,61 en Seiferheld, en transcripciones inéditas y en un decreto de 1932. Son tres valores distintos. La razón contable de 2,2727 pesos argentinos por peso oro sellado que declaran las fuentes de la época es 1 ÷ 0,44 truncado; 18,75 × 2,272727… da 42,6136, y con el 2,2727 ya truncado da 42,6131. La diferencia en la cuarta decimal es del truncamiento de la fuente, no de la identidad.

La convergencia de 1928 es el dato más elegante de la serie, porque es un resultado que nadie buscó. La brecha se cerró sola, sin que el Paraguay moviera nada, porque el peso argentino se revaluaba frente al oro: 23,2 % en 1923, 23,6 % en 1924, 5,6 % en 1925, 4,3 % en 1926, 2,5 % en 1927, y en 1928 la tasa implícita de mercado cruza la oficial: 18,78 contra 18,75. Fueron cinco años de subvaluación silenciosa, durante los cuales el sistema acumulaba reservas sin esfuerzo, porque compraba moneda fuerte entregando más papel del que el mercado pedía. Después vino la paridad, y con ella el período en que el número fijado en 1923 coincidió, por fin, con el que pagaba la plaza.

De dónde salió el número 18,75

Queda la pregunta por el origen del número. Una transcripción inédita enuncia la terna completa —«18,75 pesos de curso legal equivalían a 1 peso argentino; 42,61 pesos de curso legal a 1 peso oro sellado. En consecuencia, 2,2727 pesos argentinos hacían 1 peso oro sellado en los cálculos de contabilidad»— y la deriva de la ley monetaria argentina de 1899, que estabilizó el peso papel «al tipo de 44 % con relación al peso oro», de donde uno dividido por 0,44 da 2,2727. Añade la regla que cierra el caso: los textos legales paraguayos «no definen el oro sellado directamente en términos de pesos argentinos sino en términos de pesos curso legal», pero el tipo «se determina siempre de manera a confirmar la relación tradicional de uno a 2,2727». La misma transcripción verifica la regla con dos tipos oficiales posteriores, de 1937-1941: 159,09 ÷ 70 = 175 ÷ 77 = 2,2727.

Eso cambia la interpretación del régimen entero, y hay que decir con qué peso argentino. Lo que el Paraguay adoptó en 1923 no fue un tipo contra la cotización de mercado del peso argentino: fue la paridad legal que la ley argentina de 1899 le había dado contra el oro, 0,44. Y la Argentina no honraba esa paridad desde 1914 —las leyes del 9 de agosto y del 30 de setiembre de ese año suspendieron la convertibilidad y prohibieron exportar oro— ni volvería a honrarla hasta el decreto del 21 de agosto de 1927.

Ésa es la definición exacta de la sobrevaluación, y es el hecho del que vive la tesis de la devaluación forzada: en 1923 el mercado pagaba 2,80 pesos argentinos por peso oro sellado y el Paraguay contabilizaba 2,2727. Cuando la Argentina volvió a suspender los pagos en oro, el 11 de diciembre de 1929, lo que se rompió no fue una convertibilidad vigente sino la última referencia legal que quedaba: el 18,75 dejó de tener detrás siquiera una ley.

Hay que cerrar además la divergencia entre 42,61 y 42,62 con una precisión práctica, porque afecta a toda la aritmética del período. La contabilidad oficial paraguaya convertía a 42,61, no a 42,62, y se prueba por cuatro vías independientes, todas por cálculo sobre las cifras impresas en cada documento. En la Ley N° 1.021, 774.085 × 42,61 + 1.229.237 da 34.212.999 contra los 34.212.998 impresos, mientras que con 42,62 daría 34.220.740. En la deuda interna de 1935, 3.594.984 + 102.234.514 ÷ 42,61 da exactamente los 5.994.292 declarados. En el plan de movilización, 176.305.000 ÷ 42,61 da 4.137.644 contra los 4.137.643 impresos. Y en el costo de guerra de Ríos, 2.181.760.000 ÷ 42,61 da exactamente los 51.203.004 declarados. La regla es doble: 42,62 para reproducir las series de Herken y 42,61 para reproducir cualquier cifra de la contabilidad paraguaya. La parte 13 de esta serie muestra por qué son dos números distintos y no dos estimaciones del mismo.

La objeción que debilita la tesis

Una regla que obliga a declarar las divergencias obliga también a declarar las que incomodan. La que más pesa sobre la tesis de la devaluación forzada procede de una auditoría aritmética del propio Cuadro 1 de Herken. La tasa implícita de la columna (2) debería ser el cociente de la columna (1) —pesos de curso legal por peso oro sellado— por la columna (6) —pesos argentinos por peso oro sellado—. En 1900-1916 y en 1923-1932 esa identidad se cumple dentro de seis centésimas. En 1917-1922 se rompe. Para 1921, 35,36 dividido por 2,16 da 16,37, y el cuadro imprime 11,67. Para 1922, 42,04 dividido por 2,22 da 18,94, y el cuadro imprime 15,73, con un desvío de 3,21.

Los efectos, y el costo que nadie contabilizó

Herken enumera cuatro medidas de 1923 y 1924, y ninguna de las cuatro es un impuesto nuevo: la primera es cambiaria, la segunda institucional, la tercera consiste en cobrar lo que ya estaba legislado y la cuarta baja tasas y sube la recaudación. En sus palabras: «En 1923 establece el nuevo sistema de cambio fijo del papel moneda paraguayo en relación a la moneda nacional argentina. En 1924 se rescinden los últimos privilegios del Banco de la República, concentrando en la Oficina de Cambios el manejo de ingresos fiscales. A través de su reorganización administrativa, logra la aplicación de las leyes impositivas sobre tasas en oro a las exportaciones. Modifica la tarifa aduanera, bajando en general las cargas sobre las importaciones, pero aumentando el ingreso total por ese rubro para el estado».

Sobre la cuarta medida hay que hacer una precisión. No hay ninguna reforma aduanera en el tomo del Registro Oficial de 1923: lo que hay es la reimpresión consolidada del arancel de 1921, ordenada por el art. 17 de la Ley N° 579. Y el propio Ayala, en su mensaje de 1925, dice que «la nueva ley de aranceles aduaneros, que rebajaba en general los derechos a las importaciones, aún estaba por ser aplicada». La rebaja general es posterior a 1925, no de 1923-24, aunque Herken la sitúe en esos años.

El resultado fiscal, en cambio, está medido y es contundente: un aumento de los ingresos del 57,0 % en un ejercicio, el primer superávit sin emisión desde 1917 y emisión nula durante nueve ejercicios consecutivos. El Cuadro 7 de Herken imprime 0,01 millones en 1928-29, que es redondeo: el circulante no se movió de 182,90 millones de pesos de curso legal entre 1922 y 1931. Hay una corroboración independiente en su Cuadro 15, que compara la deuda pública con los ingresos fiscales incluyendo y excluyendo la emisión. De las dieciocho filas que traen las dos columnas, doce son idénticas y seis distintas. Las distintas son 1905, 1906, 1914, 1915, 1916 y 1920; las idénticas incluyen 1900, 1908, 1912, 1918 y 1919, además de los siete años corridos de 1925 a 1931.

La brecha entre esas dos columnas mide cuánto dependía el Estado de la máquina de billetes, y hay que decir con exactitud qué hizo el régimen con ella. No la inauguró cerrada, porque antes hubo ejercicios sueltos sin emisión; la mantuvo cerrada siete años consecutivos en el Cuadro 15 y nueve en el Cuadro 7, y ésa es la serie sin precedente. Pero la estabilización tuvo un costo, y ese costo también está documentado en las mismas series.

Cuadro 4. El costo de vida y los precios domésticos durante la estabilización, 1922-1928

Fuente: Herken Krauer, Cuadros 8 y 9 del anexo estadístico. El índice de costo de vida es, por declaración del propio autor, «una aproximación basada en los precios de mandioca, maíz y yerba mate»: mide una canasta mínima, no un nivel general de precios.

Según un cálculo sobre esos datos, el costo de vida en oro subió de 87,54 a 231,00 entre 1922 y 1925: un 163,9 %. Los precios en oro de la mandioca se multiplicaron por tres y medio y los del maíz por dos y medio entre 1923 y 1925, y como el tipo de cambio estaba congelado en 42,62, los precios en papel subieron en la misma proporción. Mientras los ingresos fiscales crecían, el costo de la canasta mínima se multiplicaba por dos y seis décimas. La tabla, sin embargo, hay que leerla hasta el final, porque los tres últimos años revierten el movimiento que los cuatro primeros demuestran. El pico fue de dos ejercicios y se deshizo: el costo de vida en oro cayó de 231,00 en 1925 a 145,50 en 1926 y a 126,75 en 1927, y volvió a subir a 156,54 en 1928.

El precio de la mandioca pasó de 0,21 a 0,14, 0,07 y 0,13; el del maíz, de 0,10 a 0,04 —exactamente el nivel de 1923—, 0,07 y 0,07. Lo que el régimen produjo en el precio de la canasta mínima fue un salto de dos ejercicios y no un nivel nuevo permanente, y decirlo es tan obligatorio como declarar el costo. En escala: en 1927 la canasta valía en oro un 44,8 % más que en 1922 y un 45,1 % menos que en 1925 (126,75 ÷ 87,54 − 1 = 0,448; 1 − 126,75 ÷ 231,00 = 0,451). El costo fue real y fue de pico: las dos cosas están medidas, y las dos se escriben.

Herken mismo da el marco que convierte todo esto en una proposición de economía política, y es la formulación más dura que existe sobre el régimen de Ayala:

Limitado en cuanto a su accionar en el mercado de factores de producción (tierra y fuerza de trabajo) y constreñido en el uso de nuevos instrumentos impositivos, el estado durante la era liberal se recuesta en dos palancas centrales: política de endeudamiento del gobierno central y política cambiaria. De hecho, la combinación de estos dos instrumentos implica —en ciertas etapas— la existencia de una política impositiva ad hoc, una expropiación de recursos del sector privado, hecha al margen de los pasillos burocráticos y las bizantinas discusiones del Parlamento.

— Juan Carlos Herken Krauer, La política económica durante la era liberal, 2.ª ed., 2019

La conclusión que se sigue es la tesis de esta página: la sustitución de la emisión por el tipo de cambio no eliminó el impuesto invisible; cambió su mecanismo y cambió su incidencia. No es un reproche, sino la descripción de lo que podía hacer un Estado sin impuestos directos y con un Parlamento que le negaba instrumentos. Pero presentar los nueve ejercicios sin emisión como una virtud sin costo sería ocultar el Cuadro 9 de Herken. Hay, además, un costo latente que él mismo advierte y que está medido. Como el tipo fijo abarataba endeudarse en oro, el Estado sustituyó deuda en papel por deuda en oro: entre 1925 y 1931, la deuda interna consolidada en oro creció un 62,3 % y la consolidada en papel, un 4,2 % (cálculo sobre el Cuadro 5 de Herken: 2.472.997 ÷ 1.523.926 − 1 y 22,2 ÷ 21,3 − 1). La sobrevaluación desplazaba la estructura de la deuda hacia la moneda que el Paraguay no emitía.

Un reparo sobre esa última cifra, que la propia fuente obliga a hacer: el Cuadro 6 de Herken da la deuda interna consolidada de 1925 en 2,02 millones de pesos oro, mientras su Cuadro 5 la da en 1.523.926. Los dos cuadros no dicen lo mismo, y la variación del 62,3 % está calculada sobre el segundo.

Seis estaciones de una idea: de 1915 a 1928

Lo que cierra la historia de la fijación no es un balance ajeno sino el del propio Ayala. Sus juicios sobre la moneda están fechados y, puestos en serie, dibujan una biografía intelectual con una autocrítica en el medio: de la moneda como una causa entre otras del malestar, en 1915, a la confesión de que la estabilización era «algo ficticia», en 1926, y a la constatación de que el país no estaba preparado para una política monetaria acertada, en 1927.

Cuadro 5. Lo que Eligio Ayala dijo sobre la moneda, 1915-1928

Fuente: Mensajes Presidenciales, edición de Alfredo M. Seiferheld (Asunción, 1987), citados por intermedio de Herken Krauer, que da tomo y página. Los pasajes de 1915 y de abril de 1928 se conocen por una transcripción inédita que los fecha sin declarar de qué pieza los toma; no se ha visto el original y no se los atribuye a ninguna edición.

La explicación que Ayala dio en 1925 es la única que existe de su propia mano, y es instrumental, no doctrinaria. Después de la guerra civil, el precio internacional del algodón subió bruscamente; afluyeron capitales extranjeros a comprar la cosecha; la oferta de moneda extranjera aumentó y el papel paraguayo empezó a revaluarse, lo que habría hecho caer el precio en pesos que recibía el agricultor. Y entonces:

Había que fijar el tipo de cotización, a fin de mantener los precios remuneradores para los agricultores: había que hacerlo decidida y rápidamente para anticiparse a la depresión de la producción. Y esto es todo lo que hizo el gobierno: dictó una ley de emergencia, para evitar una caída artificial, anormal, de los precios, la ley de estabilización del cambio monetario.

— Eligio Ayala, mensaje presidencial al Congreso, 1925 (Mensajes Presidenciales, II, pp. 553-554)

«Y esto es todo lo que hizo el gobierno.» Es la frase más modesta que alguien haya escrito sobre la reforma monetaria más duradera de la historia paraguaya. En el mismo mensaje está la advertencia que debería encabezar cualquier relato sobre 1923: «No nos envanecemos de haber resuelto el problema monetario. Conocemos bastante esta materia para no engañarnos ni engañar a nadie. Estabilización no es estabilidad del cambio». Un año después, Ayala fue más lejos que cualquiera de sus críticos. El pasaje se cita con una advertencia de localización: no lleva número de nota al pie en Herken, y su único localizador es una referencia entre paréntesis al tomo II, página 625, de los Mensajes. Las mayúsculas son de la transcripción.

Muchos golpes se han intentado asestar a la reforma, y muchos han dado en falso, han caído fuera de ella. Y lo más sorprendente para nosotros es que no se haya dado en los defectos clásicos […] del sistema que adoptamos. EL DEFECTO CAPITAL DE LA FIJACIÓN DEL TIPO DE CAMBIO ESTÁ EN QUE ES DEMASIADO ARTIFICIAL, Y POR CONSIGUIENTE, ALGO FICTICIA. LA ESTABILIZACIÓN DE NUESTRA VALUTA ESTÁ BASADA EN UNA MONEDA EXTRANJERA, COMPLETAMENTE SUSTRAÍDA A NUESTRO CONTROL. CARECEMOS RESPECTO DE ELLA DE TODO ACUERDO INTERNACIONAL… ES PRECISO PUES, DAR BASE PROPIA A NUESTRA VALUTA, DESVINCULARLA DEL ELE[MENTO] EXTRAÑO. HACIA ESTE OBJETO SE ENCAMINARÁ UN PROYECTO DE REFORMA QUE SERÁ SOMETIDO OPORTUNAMENTE A VUESTRA CONSIDERACIÓN.

— Eligio Ayala, mensaje presidencial al Congreso, 1926 (Mensajes Presidenciales, II, p. 625)

El proyecto se presentó. Que el Congreso lo rechazara, como el proyecto de Banco Central, lo afirma Herken remitiendo a páginas de Rivarola Paoli que no se han podido consultar: es la única noticia disponible sobre esos rechazos, y no tiene fuente a la vista. Lo probado es que no se sancionó y que Ayala siguió pidiéndolo. En 1927 volvió a hacerlo con una frase que es un diagnóstico de su propia soledad: «Hemos formulado un proyecto de organización monetaria, le hemos estudiado, corregido y rehecho. Pero no hemos podido dar cima definitiva a la reforma, por carencia de las condiciones morales necesarias para ello. No está viva la mentalidad nacional para una acertada política monetaria».

Tenía razón en 1926, y la tuvo tres años antes de que los hechos se la dieran. La Argentina abandonó el patrón oro en diciembre de 1929; en 1930 la tasa implícita de mercado cayó a 14,21 y en 1931 a 9,47, mientras la oficial seguía en 18,75: en 1931 la tasa oficial era casi el doble de la de mercado. El sistema, en palabras de Herken, «se vuelve una ficción que es puesta en evidencia con el surgimiento del mercado paralelo de divisas». El ancla se rompió por el lado del ancla, no por el lado del barco, y el hombre que la había echado lo había escrito cinco años antes. Eligio Ayala murió el 24 de octubre de 1930, diez meses y trece días después de la suspensión argentina.

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