Economía del transporte en el Paraguay: movilidad, subsidio y una red para el AMA

Transporte · Estudios del Observatorio · Octubre de 2026

El ómnibus del Área Metropolitana de Asunción perdió alrededor de dos tercios de sus pasajeros en dos décadas, mientras el subsidio que lo sostiene crecía y empezaba a financiarse con deuda. La moto y el auto usado ocuparon su lugar en la vida de los hogares. Un estudio de 24 capítulos, con microdatos del INE, registros oficiales y cinco auditorías adversariales, mide el problema y propone una red y una política de subsidio para resolverlo.

Observatorio Económico · FCCAE-UC · Octubre de 2026 · Datos al 4 de octubre de 2026

Un estudio, una base de cifras

El estudio recorre todo el sector: el transporte en la economía y en los hogares, el parque automotor, la red vial, la carga, el transporte aéreo y la seguridad vial, y en profundidad el transporte público de pasajeros del AMA y su subsidio. Adopta como grilla de análisis la del Observatorio de Movilidad Urbana (OMU) de CAF-Banco de Desarrollo de América Latina, el estudio comparado más influyente sobre movilidad urbana en la región, en el que Asunción nunca había sido incluida, y construye por primera vez la fila del AMA con sus indicadores.

Cada cifra del texto remite a una base de 2.317 cifras con fuente, dirección electrónica, cita y marca de calidad, a un registro de 87 contradicciones entre fuentes con la cifra recomendada y a los programas que reproducen los cálculos con microdatos. Los 3.827 marcadores de trazabilidad del documento se pueden seguir uno por uno en el anexo electrónico.

Por qué ahora

La Ley N° 7617/2026, promulgada en enero, y su reglamentación de mayo crean las herramientas para otro modelo: licitación de la red por unidades funcionales, remuneración por kilómetro con niveles de servicio, provisión de la flota separada de la operación y un fideicomiso administrado por la Agencia Financiera de Desarrollo. Al 4 de octubre de 2026, sin embargo, la primera licitación no se había convocado, el subsidio se seguía pagando por validación y el proyecto de presupuesto de 2027 lo financia íntegramente con deuda. Las decisiones de los próximos meses definirán si la reforma repite la historia de los planes anteriores o la rompe.

Cuadro 1. Cronología: del primer plan a la reforma de 2026

Fuente: cronología del estudio (Anexo D), con 158 hitos documentados entre 1984 y 2026, y propuestas de los capítulos 21 y 22.

Cómo se mueve el AMA

Los microdatos de la Encuesta de Movilidad del Área Metropolitana de Asunción 2021, levantada por el PNUD y el INE, reproducen al decimal las cifras oficiales: 2.470.360 viajes diarios, de los cuales el automóvil hace el 44,7 %, la caminata corta el 21,4 %, el ómnibus el 15,3 % y la moto el 12,9 %. En los viajes motorizados, el automóvil llega al 59,0 % y el ómnibus al 20,2 %. La encuesta se levantó en pandemia, subdeclara viajes y su expansión supera en 19,3 % a la población del Censo 2022 en los mismos distritos; por eso el estudio privilegia sus tasas y proporciones sobre sus totales.

Con la grilla del OMU, el AMA es un caso extremo: su participación del transporte colectivo es inferior a la de las 29 áreas del panel y la del transporte individual, 60,3 %, supera a todas. Su motorización, en cambio, está en la mediana. El problema es la oferta de transporte colectivo, no una motorización excepcional.

Gráfico 1. Partición modal de los viajes diarios: el AMA en 2021 y las 29 áreas del Observatorio de Movilidad Urbana (datos a 2014)

El viaje en ómnibus dura 69,5 minutos de media, frente a 32 en automóvil, y avanza a 9,6 km/h puerta a puerta. A igual distancia tarda 1,6 veces lo que el automóvil y 1,7 veces lo que la moto. La espera explica el 30,5 % del viaje, unos 21 minutos. La espera media por etapa, de 17,9 minutos, implica un intervalo efectivo de unos 36 minutos si el servicio fuera regular (18 si los intervalos fueran aleatorios), por encima del máximo de 15 minutos que el Viceministerio de Transporte fijó para la hora punta en el pliego de sus líneas eléctricas. El 58,3 % de los viajes en ómnibus lo hacen usuarios cautivos, sin acceso a un vehículo del hogar.

Gráfico 2. Duración media del viaje según la distancia y el modo, AMA 2021

Un ómnibus que perdió dos tercios de su demanda

En 2025 el sistema metropolitano registró 166,7 millones de validaciones, 2,6 % menos que en 2024, y recorrió 108,6 millones de kilómetros. Tenía 1.841 buses habilitados en diciembre, pero en la hora punta circulan entre 1.000 y 1.300. Cada bus habilitado registra 256 validaciones por día, frente a 551 pasajeros por vehículo en 1998, y el índice de pasajeros por kilómetro es de 1,53. La edad media de la flota subió de 8,2 años en 2019, según un estudio citado por la prensa, a 11,1 en 2025 según el VMT. El mercado está fragmentado en unas 36 empresas y 50 códigos de línea, con ramales que no figuran en ningún registro público.

La caída de la demanda es real. El billetaje electrónico mostró que las cifras que declaraban las empresas estaban infladas —1.073.000 pasajeros declarados frente a 333.000 medidos en mayo de 2020, un mes de pandemia—, pero la comparación entre las encuestas domiciliarias de 1998 y 2021, que no depende de ellas, confirma una caída de 67 % en los viajes en ómnibus y de 79 % en los viajes por habitante. La encuesta de 2021 se levantó en pandemia: con los viajes estimados a partir de las validaciones de 2025, la caída es de alrededor de 61 %.

Gráfico 3. Demanda del transporte público del AMA: cifras declaradas y medidas, 1998-2025 (miles por día)

El transbordo integrado de 120 minutos, vigente desde diciembre de 2025, llegó a 193.338 transbordos en mayo de 2026, pero equivale a alrededor del 9 % de los que medía la encuesta. Las líneas eléctricas estatales registran unas 77 validaciones por bus y día, un tercio del promedio del sistema: el problema es de red y de demanda, no de tecnología.

La moto y el auto usado

La motorización de los hogares fue la transformación más profunda de la movilidad paraguaya del siglo. Con los microdatos de las Encuestas Permanentes de Hogares de 2003 a 2025, la proporción de hogares con algún vehículo pasó de 30,2 % a 77,9 %; la de hogares con moto, de 12,2 % a 55,1 %, y la de hogares con automóvil, de 21,8 % a 44,3 %. La moto se difundió entre 2003 y 2013; desde entonces crece el automóvil. Desde 2011 la moto es más frecuente en los hogares pobres que en los ricos: en 2025 la tenía el 65,4 % del quintil más pobre y el 43,5 % del más rico.

Gráfico 4. Hogares con motocicleta y con automóvil según área, 2003-2025 (% de hogares)

El registro de la Dirección General del Registro de Automotores (DGRA) acumula 3.565.906 rodados al 4 de octubre de 2026, pero es un acumulado sin bajas: el parque en circulación se estima entre 2,2 y 2,6 millones de vehículos. Entre 2016 y 2021 dos de cada tres automotores incorporados fueron usados, y desde 2022 entre 54 % y 59 %. El límite de diez años de antigüedad de la Ley N° 4333/2011 no rige en la práctica y el arancel no distingue por edad. Para el transporte público, la competencia relevante no es el auto nuevo, sino una moto de cuota baja o un auto usado de quince años: en un viaje de 10 km, el costo generalizado es de ₲ 6.468 en moto y de ₲ 12.024 en ómnibus convencional (guaraníes de 2021).

Gráfico 5. Automotores nuevos y usados incorporados al registro, 2016-2025 (miles)

El subsidio: cuánto cuesta y qué compra

El subsidio es una transferencia a la oferta, exclusiva del AMA, que el Decreto N° 710/2023 paga como una suma fija por validación: la tarifa técnica menos el pasaje. No está condicionado a la frecuencia, la regularidad ni la renovación de la flota. Con el pasaje congelado desde mayo de 2020, la tarifa técnica subió 63,9 % en el servicio convencional entre marzo de 2021 y junio de 2026, y el subsidio por validación se multiplicó por 3,2.

Gráfico 6. Subsidio por validación: tarifa técnica menos pasaje, AMA, marzo de 2021 a junio de 2026 (₲ por validación)

Las cifras públicas mezclan bases contables. En 2025 el subsidio costó ₲ 360.424 millones en base caja y ₲ 402.975 millones según las hojas mensuales de la planilla oficial del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC), que incluyen en febrero una compensación de 2024. Se reparte entre 35 empresas con baja concentración: el índice de Herfindahl es de 456 y las diez mayores reciben el 59,0 %. Desde 2022, primer año completo del régimen por validación, el gasto en base caja creció 37 %, mientras la demanda se estancaba —y volvía a caer 2,6 % en 2025— y la flota envejecía.

Cuadro 2. Las bases del subsidio de 2025

Fuente: planilla oficial de pagos del MOPC por empresa y mes; MEF; proyecto de PGN 2027; 166,7 millones de validaciones (VMT); cálculos del estudio (capítulos 16 y 22).

El nivel no es el problema: el subsidio cuesta alrededor de 0,1 % del PIB. El problema es lo que compra. Al pagar por validación una tarifa técnica de costo medio, el régimen vuelve deficitarios para la empresa los kilómetros de baja carga y premia espaciar las salidas; traslada además al Tesoro el riesgo de la demanda: si el índice de pasajeros por kilómetro bajara de 1,53 a 1,30, el subsidio anual subiría unos ₲ 69.000 millones. El costo implícito que remunera la tarifa técnica, de ₲ 7.711 por kilómetro, es entre 14 % y 25 % menor que el de un bus nuevo: el sistema financia una flota vieja. Y el subsidio no llega a quienes más lo necesitan: el primer quintil recibe el 14,8 %, porque el 47 % de sus viajes es a pie.

Qué enseña la región

Subsidiar mucho no es un error en sí mismo. En los grandes sistemas organizados de la región la tarifa cubre entre 31,6 % (São Paulo) y 57,8 % (Montevideo) del costo, y la tendencia de la década fue subsidiar más. El AMA, con 43,0 % en el servicio convencional y 50,0 % en el diferencial, está en la mitad del rango. Lo que lo distingue es cómo paga: es el único sistema comparado que, en su régimen general, paga al operador una suma fija por validación, sin componente de oferta ni de calidad.

Gráfico 7. Parte del costo del transporte público cubierta por la tarifa, ciudades seleccionadas, 2023-2026

Los sistemas que mejoraron comparten tres rasgos. Pagan por kilómetro, horas o capital con niveles de servicio. Separan la provisión de la flota de la operación, de modo que quien financia los buses no depende de la solvencia del operador: Santiago y Bogotá llegaron a flotas eléctricas de 59 % y 15 %, frente a 3,8 % en el AMA. Y financian con reglas: techos legales plurianuales en Chile, un sobreprecio al gasoil en el Uruguay desde 2006. El AMA no tiene ley de financiamiento, regla de ajuste tarifario ni fuente afectada.

Por qué fracasaron los planes

Entre 1984 y 2026 el país produjo al menos una decena de planes de transporte con apoyo de JICA, el BID, la KOICA y la GIZ. El único balance cuantitativo es la actualización de 2018 del Plan Maestro: de 37 proyectos previstos para 2014-2018, se habían terminado 12. El Metrobus se rescindió con unos 800 metros construidos, el 5 % de su diseño, y USD 35,7 millones gastados; el tren de cercanías tuvo cinco versiones en doce años sin un kilómetro construido. El Plan Nacional de Logística nunca se adoptó formalmente.

Los proyectos que se concretaron —el Corredor Bioceánico, la alianza público-privada de la ruta PY02, el billetaje electrónico— tuvieron ejecutor único, financiamiento cerrado antes de contratar y poco suelo urbano que liberar. Los fallidos requerían franja urbana y afectaban a actores establecidos. La reforma de 2026 tiene un diseño legal más completo que sus antecesoras, pero los riesgos que hicieron fracasar a los planes anteriores —financiamiento, gobernanza y capacidad de ejecución: el MOPC ejecutó en 2025 el 66 % de su plan financiero, frente a 84 % en 2020— siguen presentes.

Una red para el AMA

El estudio dimensiona, con la matriz origen-destino de la encuesta de 2021 escalada a las validaciones de 2025, una red jerárquica: 6 troncales con carril exclusivo (112 km), 2 orbitales, entre 40 y 60 alimentadoras y servicios locales, 10 expresos de hora punta, 6 servicios nocturnos y unas 12 radiales periféricas para cubrir los 33 municipios del AMA legal. La diferencia con la red actual no es el número de rutas, sino que solo los troncales, los expresos y los nocturnos entran al centro, con pasaje integrado y transbordo en terminales. El 56,3 % de la demanda puede atribuirse a cuatro corredores radiales, encabezados por el Este, con unos 110.000 viajes diarios; su troncal Mariscal López–PY02, con unos 60.000, debe ser el eje de la primera unidad funcional.

Gráfico 8. Esquema de la red troncal-alimentadora propuesta para el AMA

Cuadro 3. Red actual y red propuesta, 2025 y 2030

Nota: ₲ 6.500 por USD en todas las columnas; tarifa integrada de ₲ 3.000 por viaje en la red propuesta. La columna actual mide el costo a la tarifa técnica media de 2025 y la recaudación con los pasajes vigentes, por lo que su cobertura (55,2 %) es mayor que la calculada con las tarifas técnicas de junio de 2026 (43 % a 50 %); su subsidio por viaje usa los montos pagados. Los 624.400 viajes de 2030 son un nivel de diseño, no un pronóstico. Con el tipo de cambio de 2025 (₲ 7.600), el subsidio implícito actual sería de unos USD 49 millones. La variante de planificación es la que el estudio recomienda para presupuestar; el escenario central, más optimista, requiere 994 buses en 2025 pero su red de alimentación es insuficiente. Fuente: VMT, Informe de Gestión 2025; modelo estratégico del estudio con costo de capital imputado por bus (capítulo 21).

La reforma compra menos kilómetros, más caros y mucho mejor aprovechados: el costo por kilómetro sube entre 75 % y 86 % porque la flota es nueva, de mayor capacidad y en parte eléctrica, pero los viajes por kilómetro pasan de 1,30 a entre 2,3 y 3,5. La red solo compite con la motorización si recorta el tiempo de viaje: un viaje radial típico de 11,7 km entre el sector Este y Asunción bajaría de unos 73 minutos a entre 44 y 52, a la par del automóvil y la moto (unos 56 y 55 minutos con las velocidades medias de la encuesta; 49 y 45 según la duración por distancia de cada modo), siempre que los troncales alcancen 20 km/h con carriles exclusivos y prioridad semafórica.

Gráfico 9. Tiempo puerta a puerta de un viaje tipo entre el sector Este y Asunción: situación actual y red propuesta (minutos)

El modelo es estratégico: dimensiona la red con reglas de diseño y no reemplaza un modelo de asignación. Antes de licitar más allá de la primera unidad funcional debe validarse con el GTFS del Viceministerio de Transporte, las validaciones por línea y parada, los registros de GPS y conteos de ocupación.

Una mejor política de subsidio

El subsidio debe pagar servicio y no validaciones. La propuesta, que la Ley N° 7617/2026 permite salvo la fuente afectada y el techo plurianual, que requieren ley, tiene siete componentes: remuneración por kilómetro ejecutado y verificado por GPS, con descuentos de hasta 10 % por incumplimientos de calidad y un componente por pasajero de 10 % a 15 %; provisión de la flota en un contrato separado, con cuota garantizada aunque cambie el operador; pasaje integrado por viaje —hasta tres buses en 120 minutos— con una regla de ajuste anual, introducido solo donde el servicio mejoró; descuentos focalizados en personas, con un costo de unos ₲ 130.700 millones con la base de 2025 (50 % para los hogares de los quintiles 1 y 2 y para estudiantes, y gratuidad desde los 65 años); un fideicomiso que pague en 15 días; un techo plurianual del aporte del Tesoro, y una fuente afectada que reemplace la deuda.

Gráfico 10. Costo fiscal del subsidio, 2026-2032: régimen vigente frente a la reforma (miles de millones de ₲ corrientes)

Cuadro 4. Costo fiscal del subsidio según la trayectoria (miles de millones de ₲ corrientes)

Fuente: capítulo 22 del estudio. Inflación de 3,5 % anual; ₲ 6.500 por USD. La reforma incluye la cuota de la flota nueva, pero no las inversiones en carriles exclusivos, estaciones y terminales ni los costos de transición de las empresas actuales.

La reforma no ahorra en 2027, año de licitación de la primera unidad funcional. Desde 2028 queda por debajo de la trayectoria inercial baja, con un ahorro acumulado de unos ₲ 328.000 millones entre 2027 y 2032; frente al régimen con pasaje indexado, la comparación pertinente porque la reforma también ajusta el pasaje, el costo es prácticamente el mismo. La simulación de Monte Carlo, con una mediana de ₲ 682.000 millones para 2030, da una probabilidad de 38 % de que la reforma plena cueste menos en 2030 que el régimen vigente en su trayectoria baja (54 % con el tipo de cambio fijo del cálculo determinístico). Lo que cambia es lo que se compra: flota nueva, frecuencias de 2 a 3 minutos en los troncales, pasaje integrado, descuentos focalizados y capacidad para 40 % más viajes.

Gráfico 11. Distribución del subsidio por quintil de ingreso per cápita: régimen actual frente al diseño propuesto (% del subsidio total)

La participación de los quintiles 1 y 2 en el subsidio pasaría de 37,0 % a 45,4 %. Y el subsidio debe dejar de financiarse con deuda: una sobretasa de ₲ 100 por litro de combustible, el 1,1 % del precio del gasoil, recaudaría unos ₲ 322.200 millones brutos, casi dos tercios de la transferencia de 2030 a precios de 2026; el resto y los desvíos de costo deben cubrirse con un aporte programado del Tesoro. La transición debe empezar por estabilizar el régimen vigente: conciliar las cifras, liquidar unos ₲ 60.000 millones de compensaciones pendientes, presupuestar el costo real de 2027 y descontar el pago cuando falten buses en la calle.

Más allá del AMA

El interior. Fuera del AMA legal vive el 57,8 % de la población y el 43,7 % de la urbana, pero el servicio urbano regular está documentado solo para el 40,6 % de esa población urbana; Concepción no tiene ómnibus urbano desde hace dos décadas. El subsidio es exclusivamente metropolitano —₲ 139.736 por habitante del AMA legal en 2025— y en el interior el usuario paga el costo completo: 44 viajes cuestan entre el 7,2 % y el 10,8 % del salario mínimo. El área de Ciudad del Este, con 578.920 habitantes, es una metrópoli sin gobierno del transporte.

El interurbano. Es el segmento peor documentado: el último dato estructural es de 2011 y la Dirección Nacional de Transporte (DINATRAN) estima en 500 las unidades irregulares, equivalentes al 31 % de la flota formal de entonces, una referencia de escala entre unidades y años distintos. Las tarifas subieron 10 % en abril de 2026 sin un estudio de costos público.

La carga. La hidrovía es la mayor fortaleza del sector: lleva alrededor del 70 % del volumen exportado y el 95,4 % de la soja (campañas de hacia 2019-2021), con una flota que pasó de unas 100 barcazas hacia 2006 a unas 3.200 en 2023 según el gremio. Depende de dragados contratados año a año y de un peaje argentino que cuesta entre USD 40 y 50 millones anuales según estimaciones gremiales. El costo de transporte equivale al 9,3 % del valor exportado y exportar toma 145 horas.

La seguridad vial. Mueren entre 1.000 y 1.400 personas por año en siniestros viales, sin tendencia descendente desde 2008; según la Agencia Nacional de Tránsito y Seguridad Vial, entre el 55 % y el 60 % son motociclistas. El costo de los siniestros, estimado por el Banco Mundial entre el 2 % y el 4 % del PIB, equivale a entre 20 y 40 veces el subsidio al ómnibus del AMA.

Recomendaciones

1. Abrir los datos ya. Publicar el GTFS del AMA, las validaciones mensuales por línea, parada y hora, los kilómetros registrados por GPS, la planilla del subsidio conciliada con el sistema financiero del Estado y la metodología de la tarifa técnica. No requiere ley y condiciona todo lo demás.
2. Estabilizar el subsidio vigente. Conciliar las cifras de 2024 a 2026, liquidar las compensaciones pendientes, presupuestar en 2027 el costo real del régimen —entre ₲ 558.000 y 573.000 millones, no ₲ 493.943 millones— y descontar el pago en proporción a los buses faltantes respecto de la flota mínima en calle.
3. Licitar en 2027 la primera unidad funcional, Este–Mariscal López, para que opere desde mediados de 2028, con pago por kilómetro y calidad, flota nueva en contrato separado, pasaje integrado y carril exclusivo con prioridad semafórica.
4. Sancionar en 2027 una sobretasa a los combustibles afectada al fideicomiso y aplicarla en pleno desde 2028, con un techo plurianual del aporte del Tesoro, para que el subsidio deje de financiarse con deuda.
5. Extender las unidades funcionales hasta cerrar el pago por validación entre 2030 y 2031, con evaluación independiente y pública de cada una, tarifa social para los quintiles 1 y 2 en las unidades que ya pagan por kilómetro y retiro de los buses de más de quince años.
6. Ordenar el parque. Registro de bajas, gravamen a los usados que crezca con la antigüedad y las emisiones, e inspección técnica, empezando por los vehículos pesados.
7. Poner metas intermedias a la mortalidad vial —1.006 muertes en 2028 y 881 en 2030—, centradas en los motociclistas: control del casco, registro de las motos vendidas y no matriculadas y una base de siniestros georreferenciada.
8. Ordenar el resto del sector: registro público de permisos, horarios y tarifas del interurbano; un fondo condicionado para el transporte urbano del interior; la encuesta de movilidad de Ciudad del Este; contratos plurianuales de dragado y de mantenimiento vial por niveles de servicio, y la adopción formal del Plan Nacional de Logística con metas.

Cinco auditorías adversariales

Antes de su publicación, el borrador fue sometido a cinco auditorías independientes, encargadas de buscar errores y no de confirmar lo escrito. Ninguna encontró cifras ni referencias inventadas, y las auditorías de métodos, de subsidio y de coherencia reprodujeron por su cuenta los microdatos, la planilla del subsidio y el modelo de red. Los problemas estaban en la interpretación y en la integración: comparaciones con bases, años o tipos de cambio distintos, afirmaciones más fuertes que la evidencia y calendarios no coordinados entre capítulos. La corrección más importante obligó a recalcular la trayectoria fiscal con el calendario de la hoja de ruta: el ahorro acumulado de la reforma bajó de ₲ 355.000 a 328.000 millones frente a la trayectoria inercial baja y desapareció frente al régimen con pasaje indexado. La versión 2 del estudio (7 de octubre de 2026) incorpora otras 34 correcciones, ninguna de las cuales cambia sus conclusiones: precisa el período de las multas por GPS, el tiempo de la red propuesta frente al automóvil y la moto (a la par, no por debajo) y el incentivo del pago por validación, entre otras; el detalle está en la sección F.7 del Anexo F y en la hoja «Versión 2» del anexo electrónico.

Cuadro 5. Correcciones propuestas por auditoría

Fuente: Anexo F del estudio. Cada corrección, con el texto original y el corregido, figura en la hoja «Auditorías» del anexo electrónico.

Estudio, datos y replicación

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Cómo citar: Observatorio Económico FCCAE-UC (2026). El transporte en el Paraguay: movilidad, parque automotor, carga y subsidios. Estudio técnico. Asunción: Universidad Católica «Nuestra Señora de la Asunción». © Observatorio Económico · Facultad de Ciencias Contables, Administrativas y Económicas · Universidad Católica «Nuestra Señora de la Asunción».