Eligio Ayala, 16. Cómo se financió el presupuesto

Historia económica del Paraguay · Eligio Ayala, 1879-1930 · Parte 16 de 22

Entre 1923 y 1931 el Estado paraguayo pagó sus cuentas sin emitir un peso de papel moneda, sin contratar un empréstito externo nuevo y sin aumentar la carga de los impuestos. La pregunta de esta página es la más simple de la serie y la peor contestada por la bibliografía: ¿de dónde salió el dinero? La respuesta sale de la serie presupuestaria de Herken Krauer, del único presupuesto desglosado que ha podido examinarse —el de la Ley N° 579, para el ejercicio 1923/24— y de las dos palancas, la cambiaria y la de deuda, que operaban fuera de esa contabilidad.

Observatorio Económico · FCCAE-UC · Octubre de 2026

La tesis, formulada en la víspera

La formulación más conocida de cómo se financió el gobierno de Eligio Ayala no es de un historiador. Es de Rodolfo Ritter, su asesor económico, y apareció en el diario El Liberal el 14 de agosto de 1928, en un artículo titulado «En torno al Gobierno fenecido», un día antes de que Ayala entregara la presidencia. El original no se ha visto: el texto llega a través de la Historia Monetaria del Paraguay de Juan Bautista Rivarola Paoli (1982) y de una transcripción posterior, de modo que hay que citarlo sabiendo por cuántas manos pasó. Es, con todo, la formulación canónica de la tesis, y dice así:

Estas dos grandes realizaciones —el orden en las finanzas y la estabilización del papel moneda—, sin precedentes en la historia del Paraguay, permitieron otra realización de gran importancia: la intensificación de la defensa del país, sin aumento de impuestos, sin contratación de empréstitos, sin emisiones de papel-moneda. Todo se hizo con el producido de los superávits que en el cuadrienio alcanzan un total de más de noventa millones de pesos (2 millones de peso oro). Es un caso rarísimo, sí nó único, en los anales de nuestro Continente, intensificación de la defensa nacional sin aumento de la carga impositiva, sin acudir al crédito, ni a la inflación monetaria.

— Rodolfo Ritter, «En torno al Gobierno fenecido», El Liberal, Asunción, 14 de agosto de 1928

Antes de auditar la frase hay que leerla con cuidado, porque dice menos de lo que la tradición le hace decir. Ritter escribe «sin aumento de impuestos», no «sin impuestos nuevos». La diferencia no es retórica. La propia ley de presupuesto de diciembre de 1923 creó al menos un impuesto nuevo —cien pesos de curso legal por cabeza de ganado vacuno introducido del extranjero, en su artículo 11— y modificó la tarifa aduanera: según Herken Krauer, bajó en general los derechos de importación y, aun así, aumentó la recaudación del rubro. La fórmula de Ritter describe una carga impositiva que no creció, no un sistema tributario que no se tocó. En esta página se la usa en el sentido en que Ritter la escribió, y la diferencia queda declarada.

La misma tesis existe cinco años antes que la de Ritter, y en boca del propio Ayala. No está en una memoria ni en una biografía, sino en un instrumento oficial: es uno de los considerandos del decreto de economías del 13 de setiembre de 1923, dictado cuando Ayala era presidente provisorio.

La depresión económica ha tenido que repercutir, forzosamente, en las Finanzas del Estado, produciendo notoria contracción de los recursos calculados para satisfacer las erogaciones ordinarias de la Administración Pública, si bien cabe mencionar que, en el último ejercicio sin que se aumentase un solo impuesto, la merma del moyimienio [sic] comercial ha sido compensada en parte con un mayor rendimiento de las recaudaciones, merced a la eficacia de los nuevos procedimientos de percepción puestos en práctica.

— Considerando del Decreto N° 16.635 del Poder Ejecutivo, 13 de setiembre de 1923 (Registro Oficial de 1923)

«Sin que se aumentase un solo impuesto», y «un mayor rendimiento de las recaudaciones» gracias a «los nuevos procedimientos de percepción»: es la doctrina entera, firmada por Ayala, en un decreto, en setiembre de 1923. Luis A. Riart, que había sido su ministro de Hacienda y ya era presidente, la repitió ante el Congreso siete meses después, en el mensaje de apertura de sesiones del 1 de abril de 1924, anunciando que iba a demostrarla con cifras: «tanto las aduanas como las oficinas recaudadoras de impuestos internos, dotadas de personal honesto y competente, han obtenido en el año 1923 excedentes considerables sobre las recaudaciones del año anterior, como se evidencia en los totales siguientes». Y los totales siguientes no están. Del mensaje sólo se conocen extractos, según una transcripción inédita que salta la tabla y copia únicamente su nota al pie. Es el hueco más irritante de toda la documentación sobre este asunto.

Nueve ejercicios, uno por uno

La serie que permite auditar la frase de Ritter es el Cuadro 7 del anexo estadístico de Herken Krauer. Da los ingresos, los egresos y el balance de cada ejercicio en millones de pesos oro sellado, y tiene además una segunda columna de ingresos excluida la emisión monetaria. La diferencia entre las dos columnas de ingresos es, exactamente, lo que la máquina de billetes aportó al presupuesto de cada año. Puesta en una columna propia, esa diferencia cuenta la historia completa del régimen: tres ejercicios con emisión antes de 1923, nueve sin ella, y la vuelta de la emisión con la guerra.

Cuadro 1. El presupuesto público, ejercicio por ejercicio, en millones de pesos oro sellado

Fuente: Herken Krauer, Cuadro 7 del anexo estadístico. La última columna es la diferencia entre las dos columnas de ingresos. Eligio Ayala fue presidente provisorio desde el 12 de abril de 1923, presidente constitucional de 1924 a 1928 y, después, ministro de Hacienda de José P. Guggiari.

Que esa última columna sea efectivamente emisión, y no un residuo contable, se comprueba por dos vías. La primera es aritmética: la diferencia entre las dos columnas de ingresos equivale, año por año, a la variación del circulante convertida al tipo de cambio del ejercicio. En 1922-23 el circulante pasó de 170,00 a 182,90 millones de pesos de curso legal; esos 12,90 millones divididos por el tipo de 42,04 dan 0,3068 millones de pesos oro, contra los 0,30 de la diferencia impresa. En 1932-33 la variación fue de 67,00 millones, que a 42,62 dan 1,572, contra 1,58 impreso. La segunda vía es independiente: el Cuadro 15 de Herken tiene dos columnas, la deuda pública sobre los ingresos fiscales y la misma relación excluida la emisión, y son idénticas en los siete años de 1925 a 1931, mientras difieren en 1905, 1906, 1914, 1915, 1916 y 1920. Dos cuadros construidos por separado dicen lo mismo. Y el Cuadro 7 cierra: rehechas las restas en los trece ejercicios de 1922-23 a 1934-35, los desvíos son de una centésima y todos se explican por redondeo.

Queda la cuenta del cuadrienio, que es la que Ritter invocó. Sumados, los cuatro ejercicios del mandato constitucional dan +1,79 millones de pesos oro de superávit, que a 42,62 son 76,29 millones de pesos de curso legal. Ritter escribió «más de noventa millones de pesos (2 millones de peso oro)». La divergencia no se promedia: entre la cuenta del asesor y la serie de Herken hay unos catorce millones de pesos de curso legal de diferencia, y la documentación disponible no permite decidir si Ritter contaba otros cuatro ejercicios, usaba otra definición de superávit o convertía a otro tipo. La cifra de Ritter vuelve a aparecer, con una coincidencia inquietante, cuando se mide el costo del armamento, en la parte 17 de esta serie.

La emisión congelada: diez años inmóvil al peso

Hay un dato en esta historia que no necesita glosa y conviene ponerlo solo.

Medido en oro, ese circulante congelado valía 4,29 millones de pesos oro sellado en cada uno de los nueve años en que el tipo de cambio estuvo fijo, y 4,35 millones en 1922. Es el único período de la historia monetaria paraguaya del siglo en que la cantidad de dinero y su valor externo permanecieron los dos quietos al mismo tiempo. Después la serie se dispara: 631.589.906 pesos de curso legal en 1934 y 1.240.220.501 en 1935, según los Apuntes de Economía Política de Ritter y Berthomier (1945), cifras que coinciden con el Cuadro 2 de Herken, dentro de una décima de millón, en los años en que las dos fuentes se superponen. Lo que esta página describe, por lo tanto, es cómo se financió un Estado en esas condiciones: cómo se financió sin la herramienta que todos sus predecesores habían usado.

De dónde salía el dinero: el Cálculo de Recursos de la Ley N° 579

Se ha dado por inexistente la descomposición de los ingresos fiscales del período por fuente y por moneda, y sin ella la primera palanca no podía medirse. La descomposición existe. La Ley de Presupuesto General para el ejercicio 1923/24, publicada en el Diario Oficial núm. 864 del 15 de diciembre de 1923, trae el Cálculo de Recursos desglosado rubro por rubro y moneda por moneda, y trae además el Presupuesto de Gastos desglosado por anexo, por inciso y por partida. Su artículo 3 fija el gasto en «un millón setenta y siete mil setecientos treinta pesos con ochenta centavos oro sellado y noventa y cinco millones ochocientos diecisiete mil trescientos diecinueve pesos con cincuenta y cuatro centavos curso legal». Es un solo ejercicio —y hay que decir desde ya que los cuatro del mandato constitucional siguen sin desglose conocido—, pero es el punto de partida del régimen y está completo.

Cuadro 2. Cálculo de Recursos del ejercicio 1923/24, por fuente y por moneda

Fuente: Registro Oficial de 1923, Ley N° 579, Resumen y desglose del Cálculo de Recursos. La conversión de la columna de papel a oro y los porcentajes son cálculo sobre la ley, al tipo de 42,62. La columna de papel suma exactamente 101.239.700 y coincide con el artículo 4; la de oro suma 3.346.019 contra los 3.346.020 del total impreso, un peso de diferencia por el redondeo de las seis conversiones. Los porcentajes suman 99,99 y no se fuerza el cuadre a 100.

La descomposición por moneda, que era lo que faltaba, sale de ahí en una línea. Los ingresos en oro son 970.616 pesos oro sellado, el 29,01 % del total; los ingresos en papel equivalen a 2.375.404 pesos oro y son el 70,99 %. Del lado del gasto, la proporción es otra: el 32,40 % estaba comprometido en oro y el 67,60 % en papel. Dicho de otro modo, el presupuesto votado en diciembre de 1923 obligaba al Estado a pagar en oro una fracción de sus cuentas mayor que la que cobraba en oro, y ese desajuste, pequeño en apariencia, es la clave de todo lo que sigue.

El oro venía de cuatro productos, y de nada más

La pregunta siguiente es de dónde salía ese oro, y el desglose de los derechos aduaneros la contesta sin ambigüedad. De los 970.616 pesos oro sellado que el Estado esperaba recaudar en oro, 780.000 —el 80,36 %— provenían de los derechos específicos de exportación, es decir, de derechos fijados en pesos oro por unidad física de producto. Y el desglose dice sobre qué productos.

Cuadro 3. Los derechos de exportación en el presupuesto de 1923/24: el 80 % del oro del Estado

Fuente: Registro Oficial de 1923, Ley N° 579, desglose de los derechos aduaneros y tarifa del artículo 35, transcrita con la grafía de la lectura óptica.

El reparto por moneda entre importación y exportación es radicalmente asimétrico, y es el hecho que organiza todo lo demás. Convertidos a 42,62, los derechos de importación valían 1.015.955 pesos oro equivalentes —el 54,1 % de la aduana— y se cobraban íntegramente en papel; los de exportación valían 787.039 —el 41,9 %— y se cobraban en oro en un 99,1 %. Es decir: el rubro más grande del presupuesto no daba una sola divisa, y la única fuente de divisas del Estado eran cuatro productos que salían por el río. Cuero, yerba, quebracho y tabaco: los mismos cuatro que el artículo 13 de la Ley N° 182, de enero de 1916, había sometido al depósito compulsivo en oro en la Oficina de Cambios.

Conviene detenerse en una línea de ese cuadro, porque tiene fecha. Los 250.000 pesos oro del cuero figuran «afectado[s] al Banco de la República». El artículo 9 de la Ley N° 182 destinaba ese mismo impuesto a los fondos de conversión, pero sólo «una vez cancelada la deuda del Gobierno con el Banco de la República». Que en diciembre de 1923 el cuero siguiera afectado al Banco significa que esa deuda todavía no estaba cancelada y que el impuesto aún no iba a la conversión. Es un dato cronológico fino, y es verificable en el texto de las dos leyes.

Y hay una respuesta documentada, y negativa, a una pregunta que suele quedar abierta: las tierras fiscales no financiaban nada. La venta de tierras figura en el Cálculo de Recursos por 70.000 pesos de curso legal, es decir 1.642 pesos oro, el 0,049 % de los ingresos del ejercicio; con los arrendamientos, el bloque entero llega al 0,43 %. El Registro Oficial de 1923 está lleno de adjudicaciones de fracciones de tierras fiscales de labor, pero eran adjudicaciones a colonos y no ventas con rendimiento: el presupuesto las valora en setenta mil pesos papel. Para 1923 la venta de tierras fiscales era historia, no hacienda, y el propio Ayala escribió en su mensaje de 1926 qué había sido de ellas: «Las tierras pasaron de la propiedad del Estado a la de algunos capitalistas extranjeros. Un monopolio sucedió a otro monopolio. A la inmovilidad de las tierras fiscales sucedió, no la actividad de la producción, sino la acción venenosa de la especulación.»

Las facultades del artículo 5: las dos palancas, delegadas en bloque

Si hubiera que señalar un solo artículo como la formulación legal del régimen financiero de Eligio Ayala, sería el artículo 5 de la Ley N° 579. Enumera las atribuciones que el Congreso confiere al Poder Ejecutivo para el ejercicio, y las dos palancas están las dos ahí, en incisos consecutivos. Una advertencia de lectura: en el ejemplar del Registro Oficial la lectura óptica numera los incisos del 1 al 9, con un bloque de texto entrelazado, y los dos que aquí se citan aparecen en las posiciones séptima y octava de la lista visible. La correspondencia entre número y texto debe verificarse en el impreso antes de citar por inciso, de modo que se citan por su contenido:

Decretar que los derechos aduaneros y demás impuestos fiscales fijados en oro sellado, sean pagados total o parcialmente en moneda de curso legal, al tipo oficial de conversión, cuanto [sic] crea conveniente.

Emitir consolidados 6 %—1915—para pagar las deudas flotantes del Tesor[o] anteriores a 1922 cuyos titulares quisieren recibirlos al 70 %.

— Ley N° 579, Presupuesto General para el ejercicio 1923/24, artículo 5, Diario Oficial del 15 de diciembre de 1923

El primero es la palanca cambiaria en su forma más desnuda: el Ejecutivo decide, rubro por rubro y cuando lo crea conveniente, si un impuesto fijado en oro se cobra en oro o en papel, y a qué tipo. El segundo es la palanca de deuda: sustituir deuda flotante por títulos consolidados, con una quita del treinta por ciento pactada por ley, porque el acreedor que acepta los consolidados los recibe al 70 % de su valor. Y el artículo 6 completa el primero: «el tipo oficial ie [sic] conversión a los efectos de la percepción de los derechos aduaneros y ciros [sic] impuestos fiscales a oro, serán fijados por el Ministerio de Hacienda tomando como base el tipo medio de plaza». El Congreso entregó así al Ministerio de Hacienda no sólo la moneda de cobro, sino también el precio de la conversión.

La palanca cambiaria: cómo funcionaba y cuánto rindió

La mecánica está documentada artículo por artículo y no hace falta inferirla. El exportador de cuero, tabaco, yerba o tanino entregaba oro a la Oficina de Cambios por imperio del artículo 13 de la Ley N° 182: «hasta el 20 % del precio corriente de dichos artículos en los mercados de consumo, recibiendo en cambio papel moneda al tipo de venta de oro por la Oficina con una deducción que no excederá del 4 %». Esa deducción de hasta el 4 % a favor de la Oficina, que ninguna fuente secundaria menciona, es el margen legislado de la palanca. El artículo 5 de la misma ley ponía en la Oficina «todas las ventas a oro del Estado», y el artículo 6 establecía que la Dirección del Tesoro giraría contra la Oficina «a oro o a papel al tipo de venta». La cadena se cierra: el oro del derecho de exportación y el oro del depósito compulsivo entraban en la Oficina, y el Tesoro giraba contra ella al tipo que el propio Ejecutivo fijaba.

Sobre el depósito compulsivo, las fuentes difieren y la diferencia no se promedia: el texto legal de 1916 dice hasta el 20 % y cuatro productos; Herken Krauer habla de un 30 % sobre cinco productos, atribuido al gobierno de Manuel Franco y sin cita de la norma que lo habría establecido. Cuánto rindió la palanca es, en cambio, una pregunta sin respuesta completa, y hay que decir por qué. El margen entre el tipo oficial y el de mercado no se registra en ninguna contabilidad. No aparece en el presupuesto: la Oficina y el Banco Agrícola aportaban al Tesoro 2.605.800 pesos de curso legal, el 1,83 % de los ingresos, y todo en papel. Y no aparece en ningún balance, porque no se conoce un solo balance de la Oficina de Cambios del período. Lo que sí puede medirse es el margen mismo, y su evolución es el hallazgo de esta sección.

Cuadro 4. El margen de la palanca cambiaria: sobrevaluación del tipo oficial sobre la paridad implícita, en pesos de curso legal por peso argentino

Fuente: cálculo sobre el Cuadro 1 de Herken Krauer. Operación: 18,75 dividido por la paridad implícita, menos uno. La paridad implícita es la columna (2) de ese cuadro, construida por Herken a partir de la cotización del peso argentino contra el oro. Según ese mismo cuadro, el tipo oficial de 18,75 pesos de curso legal por peso argentino, como el de 42,62 por peso oro, se mantuvo sin cambios de 1923 a 1931; para 1932 el cuadro imprime 18,75 en su columna de tasa oficial y 19,50 en la de cambio libre.

Lo que ese cuadro dice es la conclusión más fuerte que la documentación permite sobre la primera palanca, y es una conclusión incómoda para el relato triunfal: la renta cambiaria se agotó durante el propio mandato de Ayala. De un 23,6 % en 1924 cayó a 5,6 % en 1925, a 4,3 % en 1926 y a 2,5 % en 1927, y en 1928 se invirtió: por primera y única vez en la serie, el papel paraguayo quedó ligeramente subvaluado al tipo oficial. La palanca estaba concentrada en los dos primeros años del gobierno constitucional y había desaparecido al final de él. Reaparece después, enorme y con otro sentido, cuando el peso argentino abandona el oro: +31,95 % en 1930 y +97,99 % en 1931. Eso ya no es una palanca, sino la ficción cambiaria de los años de la crisis, que pertenece a otra historia.

Queda un dato menor y elocuente sobre el instrumento. Según el presupuesto de 1923/24, la Oficina de Cambios entera costaba 418.800 pesos de curso legal al año: 9.826 pesos oro, el 0,30 % de los gastos del Estado. Era menos que el material de la Imprenta Nacional y el 1,8 % de lo que costaba el Banco Agrícola. La palanca cambiaria era, en términos presupuestarios, gratis.

El ajuste sin Congreso: el decreto de setiembre de 1923

Hay un acto que precede a todo lo anterior y sin el cual la serie de superávits no se entiende. El 13 de setiembre de 1923, con el Congreso en receso de hecho, Eligio Ayala prorrogó por decreto el presupuesto vigente recortándolo en 11.929.954,76 pesos de curso legal. El epígrafe del propio decreto, el N° 16.635, lo dice con esa cifra al centavo: «Que prorroga la Ley N. 538 con una economía de $ 11.929.954:76 c/legal en el Presupuesto de Gastos de la Nación». Lo co-firmó el ministro de Guerra y Marina, Manlio Schenoni. El Diario Oficial lo publicó con una fecha de portada que es una errata: «Octubre 22 de 1023».

Riart lo contó al Congreso siete meses después, en el mensaje del 1 de abril de 1924: «terminada la revuelta, el Poder Ejecutivo dictó un Decreto de economías, que disminuyó en cerca de doce millones de pesos de curso legal el monto de las erogaciones autorizadas por la ley». «Cerca de doce millones» es exacto, y es la corroboración más limpia que existe entre ese mensaje y un acto oficial. Riart añadió algo que la ley confirma: «este Decreto sirvió de base al Presupuesto sancionado por el Congreso». Literalmente: el artículo 1 de la Ley N° 579 empieza aprobando el decreto con que Ayala había recortado el presupuesto sin Congreso.

Comparadas las dos tablas, la del decreto y la de la ley, se ve que el Congreso no deshizo el ajuste: lo profundizó. Bajó el total otros 3,63 millones de pesos de curso legal, un 3,65 %, de modo que los dos actos juntos redujeron el presupuesto original en 15,56 millones. Y el recorte parlamentario se concentró en dos anexos: el de Deuda Pública, con −6,05 millones de papel (−31,96 %), y el de Hacienda, con −1,14 millones. Todo lo demás subió. A primera vista, el Congreso habría recortado sobre todo el servicio de la deuda. Mirado en las dos monedas, el recorte era otra cosa.

Conviene retener además una frase de los considerandos del decreto, porque fecha la doctrina. El Poder Ejecutivo, dice, «considera un deber primordial suyo el orientar su gestión gubernativa hacia el equilibrio del Presupuesto, base de la consolidación de las Finanzas Públicas», y llama a eso «ese principio clásico». Es de setiembre de 1923: cinco años antes del artículo de Ritter y dos antes del primer superávit grande. No es una racionalización a posteriori: la doctrina precede a los resultados.

Lo que costó: el nivel de precios en papel

Una historia de cómo se financió un Estado no está completa sin decir quién lo pagó, y aquí hay que empezar corrigiendo a la fuente principal. Herken Krauer escribe que «el costo de vida en peso papel paraguayo desciende, entre 1922 y 1925, mientras que el costo de vida en oro sellado asciende». Esa frase no puede citarse como dato, porque la columna de su propio cuadro en que se apoya está mal rotulada: no es un costo de vida en papel, sino el cociente entre la tasa de cambio y el costo de vida en oro, una medida de tipo de cambio real. La comprobación es inmediata: para 1925, 276,57 dividido por 231,00 y multiplicado por cien da 119,73, que es exactamente el valor impreso en esa columna.

La serie que falta puede reconstruirse a partir de las otras dos columnas del mismo cuadro, con una operación explícita: el costo de vida en papel, en base 1913 = 100, es igual al costo de vida en oro multiplicado por la tasa de cambio y dividido por cien. El resultado se presenta como reconstrucción y no como serie de Herken.

Cuadro 5. Costo de vida en papel moneda, reconstruido (1913 = 100)

Fuente: cálculo sobre las columnas (1) y (2) del Cuadro 9 de Herken Krauer. El índice de origen es, en palabras del propio cuadro, «una aproximación, basada en los precios de mandioca, maíz y yerba mate»: mide el poder de compra de una canasta mínima y no un nivel general de precios.

El resultado es lo contrario de lo que dice la frase de Herken, y es lo que cabía esperar de una devaluación forzada. Entre 1922 y 1925 el costo de vida en papel subió un 167,7 % (638,9 dividido por 238,7, menos uno); entre 1925 y 1931 bajó un 60,1 %. Es decir: el nivel de precios en papel se multiplicó por 2,7 en tres años, con el pico en 1925, que es justamente el año del superávit máximo. No se puede presentar el éxito fiscal de 1924-25 sin decir que coincidió con el máximo de toda la serie de precios. A partir de 1926 la deflación mundial hace el trabajo en sentido inverso, y el costo de vida en papel cae, con un rebote en 1928, hasta 1931.

Hay un control de orden de magnitud con una fuente independiente: un índice de precios de otra procedencia, con base 1928, cuyo perfil —pico en 1925, caída hasta 1927, rebote en 1928, descenso hasta 1931— coincide con el de la serie reconstruida. La amplitud, en cambio, difiere: la reconstrucción da una caída bastante más pronunciada después de 1925. Es una corroboración cualitativa del perfil y una divergencia cuantitativa, y las dos se declaran.

Hay una segunda cosa que hay que decir junto con la anterior y no por separado. Según los cuadros de comercio exterior de Herken, el ejercicio 1924-25, el del superávit fiscal máximo, es también el del déficit comercial máximo de toda la serie: −6.670 y −1.986 miles de pesos oro en 1924 y 1925. La cifra de 1924 tiene un problema declarado: por diferencia entre exportaciones e importaciones da −6.770, y el cuadro imprime −6.670; es el único año del período que no cierra, y no se corrige. El superávit del Tesoro y el déficit externo coexistieron, y para la palanca cambiaria ése fue el momento de máxima tensión: la Oficina vendía oro contra papel en un año en que el oro salía del país.

Lo que no se reformó, y lo dice Ayala

La estructura tributaria con que se financió todo esto conviene mirarla de frente, porque desmonta cualquier lectura triunfalista. Según el desglose de los impuestos internos de 1923/24, el impuesto inmobiliario era el 8,4 % de los ingresos totales y el 28,6 % de los impuestos internos; el impuesto personal, el 1,05 % del total. Y el impuesto a la renta no existe: no hay una sola línea de renta en los veintitantos rubros del Cálculo de Recursos. Hay aduanas, sellos, timbres, faenamiento, patentes de expendio, espectáculos públicos y cerveza nacional. Es una estructura de base colonial, y es la que pagó el rearme que se cuenta en la parte 17 de esta serie.

Que eso fuera así no es un descuido del historiador: es una derrota que Ayala declaró ante el Congreso en 1927, en el párrafo más amargo que dejó escrito.

No se ha podido realizar la consolidación y modernización de varias de las leyes de impuestos internos, concebida desde hace varios años. Muchas contingencias económicas y políticas graves imposibilitaron el estudio del proyecto. Y desde luego, aun cuando se hubiese formulado la reforma y las condiciones sociales hubiesen sido favorables a su sanción, el trabajo de hacerlos se hubiera perdido, pues le hubieran asfixiado los prejuicios arcaicos que todavía enseñoreaban los ánimos en esa materia. Tan mal se aplicaban antes, y tanto se abusaba de los fondos del tesoro público que por reacción instintiva el pueblo llegó a aborrecer de los impuestos […] Entre nosotros no se ha formado todavía una recta y firme conciencia financiera. No se percibe la compensación social del aporte personal […] Contra todo proyecto de reforma del régimen rentístico se esgrime el recurso de la inconstitucionalidad. Como si no fuera mucho más inconstitucional estrangular al Estado por falta de recursos, y degradarlo a ras del raquitismo y la impotencia.

— Eligio Ayala, mensaje al Congreso Nacional, 1927 (Mensajes Presidenciales, tomo II, citado por Herken Krauer)

La conclusión es del propio Ayala. El Estado que llegó al umbral de la guerra sin impuestos nuevos llegó así porque no consiguió ninguno, y la fórmula de Ritter —«sin aumento de impuestos»— describe un fracaso legislativo tanto como una virtud fiscal. Ayala pidió reformar la estructura tributaria cuatro años seguidos y no lo logró; su asesor convirtió esa derrota en el título de gloria del gobierno. Y su propio marco doctrinal lo explica sin contradicción, porque en 1927 distinguía con nitidez la política económica de la financiera:

[…] nuestra política económica es liberal, de libre concurrencia; excluye el paternalismo […] La financiera por el contrario es coercitiva y normativa. Fundamentalmente coerce para obtener recursos y limita y distribuye la inversión de estos.

— Eligio Ayala, 1927

Y añadía, con la ironía de quien ya había oído la acusación: «Se ha dicho que mientras la política económica se atrofia, la financiera se expande, con exuberancia.»

El mapa completo del financiamiento

Con todo lo anterior puede armarse el mapa de dónde salía cada peso. Es de un solo ejercicio, y hay que repetir la advertencia: los cuatro ejercicios del mandato constitucional no tienen desglose conocido, y todo lo que se diga sobre su composición es extrapolación desde 1923/24.

Cuadro 6. De dónde salió el dinero: el ejercicio 1923/24, en pesos oro sellado equivalentes

Fuente: cálculo sobre el Cálculo de Recursos de la Ley N° 579, convertido a 42,62. La agrupación de los veintidós rubros de impuestos internos se hizo para este cuadro. Las dos líneas con monto cero están documentadas por su ausencia en la ley y por el Cuadro 7 de Herken Krauer. Los desvíos están en los desgloses y no en los totales: la suma de los rubros de «recursos varios» se queda 200.000 pesos de curso legal corta frente a su pie, y la de «otros recursos», 90.000; el total del Resumen es el que cierra contra el artículo 4 de la ley, y la fila de desvíos recoge ese residuo para que el cuadro sume.

La respuesta, en una frase que los documentos sostienen: el presupuesto de Eligio Ayala se financió con aduanas —el 56,1 % del total y el 80,4 % de todo el oro—, con sellos e impuestos internos de base colonial —el 29,5 %—, y con nada más. No hubo emisión de billetes, no hubo empréstito externo nuevo, y el único recurso de crédito fue la emisión de títulos consolidados con una quita del treinta por ciento, por el 0,70 % del ejercicio.

Las dos palancas no aparecen en este cuadro, y eso es precisamente lo que hay que entender de ellas. La cambiaria operaba en la Oficina de Cambios, fuera del presupuesto, sobre el margen entre dos tipos de cambio que ninguna contabilidad registró. La de deuda operaba en la composición del Anexo G y no en su monto: no cambiaba cuánto se debía, sino en qué moneda. Un presupuesto no es un mal lugar para buscarlas: es el único lugar donde con seguridad no están.

Lo que habría pasado si no: dos contrafácticos declarados

Un contrafáctico no es un hecho y no se escribe como si lo fuera. Pero medir lo que una política costó exige compararla con la alternativa que se descartó, y la alternativa que Eligio Ayala descartó está documentada: era la que habían usado todos sus predecesores y la que usaría su sucesor. La invitación figura, además, en una glosa manuscrita inédita a la carta de Ayala a Schenoni: «no es posible en la historia construir escenarios o teorías de que “hubiera pasado si”, pero que gran ejercicio de laboratorio sería aquél que permitiera saber como habría hecho el Dr. Eligio Ayala el financiamiento de las necesidades insoslayables durante los años propios de la Guerra del Chaco». Otra versión de la misma glosa añade la advertencia de Ferrero: «en historia siempre es cosa muy temeraria el querer decir lo que hubiera ocurrido cuando ya es tan difícil explicar lo que sucedió».

Por esa advertencia, el ejercicio se somete aquí a tres reglas. La primera: se construye sólo sobre series medidas, nunca sobre supuestos de comportamiento; si un parámetro no está en un cuadro auditado, el contrafáctico no se hace. La segunda: el supuesto se declara en la misma frase, y se dice qué lo invalidaría, porque un contrafáctico sin supuesto explícito es una opinión con cifras. La tercera: el resultado se presenta como orden de magnitud y nunca como dato, y no se mezcla con las series medidas.

Cuánto señoreaje resignó la regla

En los tres ejercicios anteriores a 1923 la emisión aportó a los ingresos del Estado el 20,5 %, el 26,1 % y el 10,5 %, según el Cuadro 7 de Herken: una media del 19,0 %. Los nueve ejercicios de 1923-24 a 1931-32 recaudaron 51,21 millones de pesos oro sellado. Si la práctica anterior hubiera continuado, la máquina de billetes habría aportado en esos nueve años unos 9,74 millones de pesos oro. Contra eso, el superávit acumulado efectivamente obtenido en los mismos nueve ejercicios fue de 1,62 millones. El régimen de Ayala renunció, por lo tanto, a un recurso equivalente a seis veces el superávit que consiguió.

El supuesto, y lo que lo invalidaría: el cálculo mantiene el tipo de cambio en 42,62 y la recaudación real en su nivel observado, y las dos cosas son falsas en el mundo alternativo, porque emitir habría movido el tipo y mover el tipo habría cambiado el valor en oro de todo lo demás. Por eso la cifra es un techo expresado en pesos oro de 1923 y no una predicción. Lo que mide es el tamaño del recurso que se dejó sobre la mesa; lo que no puede medir es el precio que se habría pagado por tomarlo. Para tener una idea de ese precio basta mirar lo que pasaba cuando se lo tomaba: entre 1919 y 1922 el circulante crecía al 13,5 % anual, y de haber seguido a ese ritmo habría llegado a unos 573 millones de pesos de curso legal en 1931, en lugar de los 182,90 en que quedó. Tres veces más.

Cuánto valía el margen cambiario

El segundo contrafáctico es más frágil, y hay que decirlo antes del número. Si los 787.039 pesos oro equivalentes de derechos de exportación de 1923/24 se hubieran convertido al tipo oficial con la sobrevaluación de 1924, del 23,6 %, el margen habría valido unos 185.700 pesos oro, el 5,6 % del presupuesto del ejercicio. El supuesto es fuerte: que la totalidad de los impuestos fijados en oro se convirtiera al tipo oficial, cosa que el artículo 5 de la Ley N° 579 autorizaba pero que no está documentado que ocurriera. La cifra es, por tanto, el techo de la primera palanca en su mejor año, y sirve para una sola conclusión: aun en el supuesto más favorable, la renta cambiaria era del orden de un veinteavo del presupuesto, no su sostén. Y, según el Cuadro 4 de esta página, para 1928 ese techo era cero.

Las tensiones, resueltas

El examen deja abiertas cinco tensiones. Cerrarlas no significa disolverlas: significa decir, en cada caso, cuál de los términos es verdadero, en qué sentido, y qué queda pendiente de prueba.

«Sin aumento de impuestos» contra el impuesto nuevo de la Ley N° 579. Las dos cosas son ciertas y no se contradicen. Ritter describe la carga, que no creció; los documentos muestran el sistema, que sí se tocó, con un gravamen nuevo al ganado importado y una tarifa aduanera rebajada que recaudó más. La fórmula es exacta si se lee como Ritter la escribió y falsa si se lee como la tradición la repite, convertida en «sin impuestos nuevos».

Virtud fiscal contra impuesto invisible. No hay que elegir: la palanca cambiaria fue un impuesto, y quien lo pagó fue el tenedor de papel moneda. Lo que las cifras añaden es la magnitud y el calendario: era un impuesto decreciente, que valía como mucho un 5,6 % del presupuesto en 1924 y exactamente nada en 1928. La disciplina fiscal de los últimos años del mandato no se sostuvo sobre la palanca, porque la palanca ya no existía. Ésa es la resolución, y es favorable a Ayala por una razón que él no invocó nunca.

El superávit máximo contra el costo de vida máximo. El ejercicio 1924-25 fue a la vez el del mayor superávit de la serie, el del mayor déficit comercial y el del pico del nivel de precios en papel. No son tres hechos, sino uno: la devaluación forzada de 1923 encareció la vida en papel, abarató el país en oro, atrajo importaciones y engrosó una recaudación aduanera cobrada sobre valores en alza. El superávit de 1925 lo pagaron los tenedores de papel y la factura de importación, y decirlo no le quita mérito al resultado: le pone precio.

La virtud contra la derrota legislativa. «Sin impuestos nuevos» describe las dos cosas a la vez, y el propio Ayala resolvió la tensión antes que nadie, en su mensaje de 1927. El régimen no eligió no reformar la estructura tributaria: no pudo. La consecuencia se ve en la parte 17 de esta serie: el rearme se financió con una estructura de aduanas y sellos porque no había otra, y eso fijó un techo a lo que podía gastarse.

El liberal económico contra el hacendista coercitivo. La tensión es aparente, y él mismo la desarmó: «nuestra política económica es liberal, de libre concurrencia; excluye el paternalismo […] la financiera por el contrario es coercitiva y normativa». No hay contradicción entre un Estado que no dirige la producción y un Estado que coerce para obtener recursos: hay una doctrina, y está escrita.

Queda una tensión que no puede resolverse, y conviene decirlo con la misma claridad. No se sabe cuánto rindió la palanca cambiaria. Se conoce su base legal, su mecánica artículo por artículo, su margen año por año y su extinción en 1928; no se conoce su monto, porque el monto está en unos balances que la Ley N° 182 exigía llevar a diario y que nadie ha visto. La diferencia entre medir un margen y medir una renta es, hoy, la diferencia entre esta página y la que podría escribirse si aparecieran los libros de la Oficina de Cambios.

Y queda una frase para cerrar, porque es el puente a las dos partes siguientes y es del propio Ayala, en su mensaje de 1927: hubo ese año «un drenaje muy grande de moneda de oro por la Tesorería Nacional, para algunas adquisiciones fiscales en el extranjero y para el servicio de la deuda externa». Es la única declaración suya, entre las disponibles, que pone en la misma oración el oro del Tesoro, las compras en el extranjero y el servicio de la deuda. Las compras en el extranjero son el tema de la parte 17 de esta serie; el servicio de la deuda, el de las partes 18 y 19.

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