Salud · Estudio especial

El sistema de salud paraguayo. Financiamiento, carga de enfermedad y equidad del aseguramiento, 2000-2025

Observatorio Económico · FCCAE-UC · Octubre de 2026 · Cálculos replicados de forma independiente y dos rondas de auditoría adversarial · Resumen del estudio

Siete de cada diez paraguayos —4,26 millones de personas— no tienen ningún seguro médico, ni del IPS ni privado. Y sin embargo, cuando se enferman, en general se atienden. Ese es el hallazgo central del estudio del Observatorio Económico sobre el sistema de salud, hecho con los microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares del INE para 2022–2025: el país avanzó mucho en llegar a la consulta. Lo que no resolvió es quién paga lo que viene después.

El Observatorio midió cuánto depende del ingreso la probabilidad de consultar cuando una persona se enferma. El índice de inequidad horizontal —cuánto pesa el ingreso, descontados edad, sexo y gravedad— cayó de 0,040 en 2022 a 0,013 en 2025: se redujo a un tercio. No es cero, de modo que no corresponde hablar de equidad lograda. Pero es pequeño.

Detrás de ese número hay algo que importa más. Entre 2022 y 2025 la tasa de consulta del quintil más pobre —el 20 % de menores ingresos— subió casi siete puntos, del 60,8 % al 67,7 %, mientras la del más rico terminó donde empezó, en torno al 70 %, tras subir al 76 % y volver a caer. La brecha se cerró sobre todo porque mejoraron los de abajo, aunque el último año la tasa general bajó cinco puntos y parte del cierre fue retroceso de los de arriba. El estudio no prueba causas, pero el patrón es el que se esperaría de la gratuidad de 2008, de las Unidades de Salud de la Familia y de la entrega gratuita de medicamentos. Nadie lo ha reclamado como logro.

La equidad llegó primero a los resfríos

Todo el estudio fue recalculado desde cero, con código nuevo. Los números se reproducen hasta el tercer decimal. Y apareció otra cosa.

Separados los episodios en triviales —resfríos y gripes, dos tercios del total— y el resto, la desigualdad que queda en 2025 no está repartida: se concentra en las dolencias serias. En los resfríos la consulta ya no depende del ingreso. En bronquitis, neumonías, dengue o covid todavía sí, con una señal estadística moderada: una pista fuerte, no un veredicto.

Paraguay no alcanzó la equidad en el acceso: la alcanzó primero donde menos hacía falta. Hay que decirlo junto al logro, porque corrige a quién mirar: al que no consulta por una neumonía, no al que no consulta por un resfrío.

El recálculo corrigió además una lectura: el modelo original no encontraba efecto del ingreso sobre la consulta porque daba por fija la tenencia de seguro, que es el canal por donde el ingreso opera. Sin ese ajuste el efecto aparece, pequeño y nítido. El ingreso pesa poco, y casi todo lo que pesa lo hace a través del seguro.

La consulta es el 6 % del problema

Según la última medición de montos, de 2014, la consulta es apenas el 6 % de lo que un hogar gasta de su bolsillo en salud. El resto es medicamentos, 53 %; estudios, 23 %; internación, 18 %.

El gasto de bolsillo financió en 2023 el 36,3 % del gasto corriente en salud: el más alto entre los ocho países sudamericanos con cuentas comparables. Uruguay está en el 17,1 %. El umbral razonable suele fijarse en el 20 %. Paraguay está dieciséis puntos por encima.

La carga es regresiva: pesa más cuanto menos se tiene. En 2014, un hogar en pobreza extrema que enfermaba destinaba el equivalente al 95,8 % de un mes de ingreso; uno no pobre, el 21,4 %. Una sola internación consumía el 64,4 % de la capacidad de pago mensual.

Una advertencia sobre el indicador más citado: ese porcentaje mide cómo se reparte el financiamiento, no la carga sobre el hogar. Puede mejorar sin que ninguna familia pague un guaraní menos, como pasó en 2021 por el gasto de la pandemia; en 2022 rebotó al 38,9 %. Lo que mide carga es el gasto catastrófico, y no se mide desde 2014.

El techo lo pone el mercado laboral

¿Por qué no crece la cobertura? La respuesta no está en el Ministerio de Salud: está en la estructura del empleo.

Entre los ocupados no agropecuarios, la cobertura de los formales es del 78,4 % y la de los informales, del 11,3 %. A igual ingreso, escolaridad, edad, sexo y zona de residencia, un ocupado formal tiene 28,9 puntos porcentuales más de probabilidad de estar asegurado. Dos personas con el mismo ingreso quedan de lados distintos del sistema según cómo estén empleadas.

Con un 60 % de informalidad, eso marca un techo. Si en diez años se formalizara el 20 % de los informales actuales, se sumarían unas 350.000 personas con sus familiares a cargo: cinco puntos de cobertura, hasta cerca del 36 %. Es todo lo que el mercado laboral puede aportar.

Entre quienes viven en pobreza extrema, la cobertura es hoy del 0,57 %. Prácticamente nadie.

El medicamento es la palanca

Si hubiera que elegir una sola intervención, sería esta. Los fármacos absorben el 36,4 % del gasto total en salud —más que los recursos humanos— y son el 53 % del gasto de bolsillo. En los hogares en pobreza extrema, el 72 %.

El Estado ya está ahí: el 82,2 % de los pacientes del quintil más pobre que consultaron en 2025 recibió medicamentos gratuitos, frente al 50,4 % del más rico. Es una de las prestaciones más progresivas del sistema. Su alcance nacional creció trece puntos desde 2022, pero la ventaja de los pobres sobre los ricos es la misma: creció el programa; no cambió a quién favorece.

La mala noticia es lo que queda afuera: casi uno de cada cinco pacientes del quintil más pobre salió de la consulta sin medicamentos gratuitos, y a eso se suma el tercio que no consultó.

Tres medidas que no necesitan ley

Primero, la compra conjunta de medicamentos. El Ministerio y el IPS compran, en lo esencial, por separado, y renuncian al descuento por volumen en el rubro que más pesa. El Consejo Nacional de Salud existe desde 1996 para coordinarlos; falta usarlo.

Segundo, compensar los subsidios cruzados. El 19 % de las consultas de asegurados del IPS ocurre en establecimientos del Ministerio, gratuitos por ley: la red que atiende a los más pobres absorbe un costo que el aporte del trabajador ya cubrió. Compensarlo no requiere dinero nuevo; requiere identificar al paciente y acordar una tarifa.

Tercero, y el más barato: volver a medir lo que pagan los hogares, que no se cuenta desde 2014.

Paraguay gasta el 4,63 % del PIB en salud pública contra una meta regional del 6 %. Cerrar esa brecha es legítimo, pero importa el orden: más gasto sobre la misma arquitectura —cada subsistema comprando y atendiendo por su lado— reproduciría a mayor escala la desprotección que ya existe. Primero la arquitectura; después el volumen.