Introducción

1.1Propósito y alcance

Este estudio amplía la Nota sectorial social del Paraguay del Observatorio Económico (2026) en tres direcciones. Primero, incorpora la salud como eje propio, con tres capítulos: los resultados de salud y la carga de enfermedad (capítulo 5), el sistema de salud y la equidad en el acceso (capítulo 6) y el gasto de bolsillo frente al ingreso laboral de los hogares (capítulo 7). Segundo, extiende el análisis sectorial a la vivienda (capítulo 9) y al transporte público (capítulo 10), y lo organiza por etapas del ciclo de vida —niñez (capítulo 11), vejez (capítulo 12)— y por dos fenómenos transversales: la migración y las remesas (capítulo 13) y la protección social (capítulo 14). Tercero, alarga la perspectiva temporal a 2003–2025 con una base armonizada de microdatos de 23 rondas de la Encuesta Permanente de Hogares, y compara al Paraguay con ocho países sudamericanos y con el promedio latinoamericano (capítulo 15).

La nota sectorial del Banco Interamericano de Desarrollo de 2013, Servicios sociales en Paraguay (BID, 2013), abría con dos rasgos de la economía paraguaya: desigualdad muy alta y productividad baja. Más de una década después, el primero mejoró de manera apreciable y el segundo, poco: la proporción de ocupados en estratos de baja productividad bajó de 73 % a 58 %, pero la productividad laboral sigue en el 80 % del promedio regional y en el 52 % de la uruguaya. El diagnóstico de 2013 era, en lo esencial, de insuficiencia de cobertura: faltaban establecimientos de salud, aulas, programas de transferencias. Buena parte de esa expansión ocurrió: la pensión para adultos mayores se universalizó por ley en 2024 —aunque su cobertura efectiva alcanza todavía a la mitad de los mayores de 65 años—, la alimentación escolar Hambre Cero llegó a la mayoría de los estudiantes de la educación básica, la asistencia escolar entre los 6 y los 14 años es casi universal, el gradiente de ingreso en la consulta médica se redujo mucho y hoy es pequeño, aunque positivo, y el agua por cañería llegó a nueve de cada diez hogares.

El diagnóstico de 2026 es distinto. Ya no es principalmente un problema de cobertura, sino de calidad, productividad y protección. Los niños van a la escuela, pero solo el 5,6 % de los estudiantes de sexto grado alcanza el nivel mínimo de competencia en matemática (ERCE 2019). Los adultos trabajan, pero casi dos de cada tres lo hacen en la informalidad, siete de cada diez no aportan a ninguna caja de jubilación y el 58 % está ocupado en sectores de baja productividad, en una economía cuya productividad laboral equivale al 52 % de la uruguaya (capítulo 4). La mitad de las personas mayores recibe una pensión no contributiva, universal por ley desde 2024, pero los mayores viven menos años y con menos salud que sus pares de la región. El país se atiende en el sistema público, pero el medicamento sigue siendo el principal componente de su gasto de bolsillo. La esperanza de vida, que ya estaba por debajo del promedio regional hacia 2010, avanzó desde entonces mucho más despacio que la de la región. Y alrededor de 700.000 paraguayos —más de una décima parte de la población residente— viven fuera del país según los registros de los países de destino, una realidad que las estadísticas nacionales casi no miden (capítulo 13).

Hay además un cambio de naturaleza. En 2013 el crecimiento económico era el instrumento y la política social, el complemento. En 2026 esa relación se invirtió: el crecimiento sigue siendo poderoso para reducir la pobreza monetaria, pero es insuficiente frente a las restricciones que hoy limitan al país —aprendizajes, informalidad, enfermedades crónicas y capacidad fiscal—. Ninguna se resuelve solo creciendo más rápido; todas requieren decisiones de política que el crecimiento facilita pero no sustituye.

El estudio deja fuera de su alcance temas que merecerían un análisis propio: la discapacidad; el efecto de los shocks climáticos sobre la pobreza y el empleo rural, que el capítulo 2 señala como un probable determinante pero que aquí no se cuantifica; la dependencia funcional y los cuidados de largo plazo en la vejez; y la situación de la población indígena, que la EPH/EPHC subrepresenta y que el estudio trata solo con la MICS 2016, la Encuesta de Hogares Indígenas 2017 (vía UNICEF) y registros administrativos.

1.2Marco analítico general

El estudio combina cuatro marcos generales con categorías específicas de cada sector, tomadas de la literatura comparada.

Capacidades y derechos. El enfoque de capacidades de Sen (1999) define el bienestar por las libertades efectivas de las personas para ser y hacer lo que valoran —estar sano, educado, trabajar dignamente, moverse, participar—, no por el ingreso. De allí provienen la medición multidimensional de la pobreza (Alkire y Foster, 2011) y la Agenda 2030, cuyos indicadores (ODS 1, 3, 4, 6, 7, 8, 10 y 11) dan la métrica común de muchos capítulos. El enfoque de derechos agrega un estándar normativo: la vivienda adecuada (Observación general N.º 4; Comité DESC, 1991), la educación disponible, accesible, aceptable y adaptable (las «4A» de Tomaševski, 2001), la salud y la seguridad social como derechos exigibles.

Ciclo de vida y matriz de la desigualdad. La CEPAL (2016) organiza la desigualdad latinoamericana en ejes que se entrecruzan —estrato socioeconómico, género, territorio, condición étnica y edad— y propone leer las políticas por etapas del ciclo de vida, porque los riesgos y las demandas de cuidado son distintos en la primera infancia, la juventud, la adultez y la vejez. Cada capítulo desagrega sus indicadores, cuando la muestra lo permite, por quintil de ingreso, sexo, área, departamento y edad.

Regímenes de bienestar. Martínez Franzoni (2008) clasificó al Paraguay en el grupo informal-familiarista: un mercado laboral que no protege, un Estado de baja capacidad y una familia —incluida la transnacional— que absorbe los riesgos. El capítulo 2 argumenta que el régimen transitó hacia un familiarismo asistido, en el que el Estado complementa a la familia con transferencias no contributivas, pero no la sustituye con seguros sociales.

Transiciones. Tres transiciones estructurales ordenan la lectura temporal: la demográfica (de la alta fecundidad al bono demográfico y al envejecimiento; capítulo 2), la epidemiológica (de las enfermedades transmisibles a las crónicas, en su versión latinoamericana de polarización epidemiológica prolongada; Frenk et al., 1991; capítulo 5) y la urbana (capítulos 9 y 10).

Sobre ese fondo, cada capítulo sectorial adopta las categorías analíticas de los estudios comparados más exigentes de su campo (Cuadro 1.1).

1.3Fuentes de información

El estudio se apoya principalmente en fuentes primarias de microdatos:

• Encuesta Permanente de Hogares (EPH, anual 2003–2016) y Encuesta Permanente de Hogares Continua (EPHC, 2017–2025) del INE: 23 rondas armonizadas en una base de 690.311 registros de personas y sus hogares, con variables de trabajo, ingreso, educación, salud, vivienda, migración y transferencias, reponderadas con los factores de expansión de la revisión 2025 (posteriores al Censo 2022). La armonización se hizo por etiquetas de las variables y de sus categorías, y se documenta en el Anexo A, «Base armonizada EPH/EPHC 2003–2025».
• Encuesta de Ingresos y Gastos y de Condiciones de Vida (EIGyCV) 2011/12, para el gasto de consumo de los hogares, el gasto en salud y en transporte.
• Encuesta de Indicadores Múltiples por Conglomerados (MICS) 2016, para nutrición, vacunación y desarrollo infantil.
• Encuesta de Uso del Tiempo (EUT) 2016, para el trabajo no remunerado (capítulo 4) y los traslados y acompañamientos de cuidado (capítulo 10).
• Encuesta de Movilidad del Área Metropolitana de Asunción (AMA) 2021, para los patrones de viaje.
• Censo Nacional de Población y Viviendas 2022 (resultados finales; Instituto Nacional de Estadística, 2024).

Se complementan con estimaciones internacionales comparables: el Estudio de la Carga Global de Enfermedad (IHME, GBD 2023), del que se descargaron ocho archivos de microdatos agregados para el Paraguay y ocho comparadores; los Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial; las bases de la OMS, la OPS, la CEPAL, la UNESCO y la OCDE (PISA); y registros administrativos nacionales (MSPBS, MEF, BCP, IPS, MTESS).

1.4Convenciones de lectura

Los capítulos usan tres tipos de recuadros. Los recuadros DATA explican rupturas de serie, problemas de medición y reglas de uso de las fuentes. Los recuadros ECONOMETRÍA presentan los métodos estadísticos y sus supuestos. Los recuadros MINDSET incorporan aportes de la economía del comportamiento y de la economía política que cambian la manera de pensar un problema.

Cuatro advertencias valen para todo el estudio. La serie de pobreza monetaria tiene una ruptura metodológica en 2022 y no se empalma en nivel (Recuadro 3.1). Desde 2022, además, la EPHC distribuye las entrevistas a lo largo de todo el año (antes se concentraban en el último trimestre), de modo que los indicadores estacionales —desempleo, asistencia escolar, trabajo infantil, NINI, empleo agropecuario— se comparan con series del segundo semestre reponderadas (Recuadros 4.1 y 8.1). Las encuestas de 2020 y 2021 se levantaron en buena parte por teléfono y algunos indicadores no son comparables. Y las estimaciones internacionales modeladas, como las del GBD, pueden diferir de las cifras oficiales: el capítulo 5 explica cuándo se usa cada una. Todas las estimaciones con microdatos son cálculos propios, reproducibles con los programas que acompañan el estudio.

1.5Estructura del estudio

Después de este capítulo, el capítulo 2 sitúa el contexto macroeconómico, demográfico y fiscal, y el capítulo 3 analiza la pobreza, el ingreso y la desigualdad. El capítulo 4 estudia el trabajo. Los capítulos 5, 6 y 7 forman el bloque de salud: resultados y carga de enfermedad; sistema, acceso y equidad; y gasto de bolsillo frente al ingreso laboral. Los capítulos 8, 9 y 10 analizan la educación, la vivienda y los servicios básicos, y el transporte público. Los capítulos 11 y 12 se ocupan de la niñez y de la vejez; el 13, de la migración y las remesas; el 14, de la protección social. El capítulo 15 compara al Paraguay con la región y con su propia evolución de largo plazo. El capítulo 16 reúne las brechas en un inventario priorizado, presenta escenarios a 2030 y propone una agenda; el capítulo 17 concluye. El Anexo A, «Base armonizada EPH/EPHC 2003–2025», documenta la construcción de la base de microdatos.

Referencias del capítulo

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