Educación

En dos décadas el Paraguay dejó atrás el problema educativo de su siglo XX —niños que no entraban a la escuela o la abandonaban antes del sexto grado— y quedó frente a otro, menos visible y más costoso: un sistema que retiene a casi todos sus alumnos durante la educación escolar básica y lleva a tres de cada cuatro jóvenes hasta el final de la media, pero con aprendizajes que se cuentan entre los más bajos del mundo evaluado. Este capítulo documenta esa transición con los microdatos ponderados de la EPH/EPHC 2003–2025 (23 rondas), las evaluaciones de aprendizaje (PISA 2022 y 2025, ERCE 2019, SNEPE) y los indicadores comparados del Banco Mundial y del Instituto de Estadística de la UNESCO (UIS). El hilo conductor es simple: en 2003 concluir la educación media era un privilegio de clase (16,6 % en el quintil más pobre frente a 63,6 % en el más rico); en 2025 es la norma (75,3 % de la cohorte de 20 a 22 años), pero la distancia entre quintiles no se cerró y los años adicionales de escuela no se tradujeron en competencias equivalentes.

8.1Marco analítico: acceso, trayectoria, conclusión, aprendizaje y equidad

El capítulo organiza la evidencia según el marco de seguimiento del Objetivo de Desarrollo Sostenible 4 (ODS 4) y la Agenda Educación 2030, que desplazó el foco desde la matrícula hacia la conclusión y los resultados de aprendizaje, y que incorporó explícitamente la equidad como dimensión transversal de todos los indicadores (UNESCO, 2016). Siguiendo la práctica del UIS y del World Inequality Database on Education (WIDE) del Informe de Seguimiento de la Educación en el Mundo, cada indicador se presenta desagregado por sexo, área de residencia, nivel de ingreso y —por tratarse del Paraguay— idioma del hogar, y las brechas se resumen con el índice de paridad ajustado, que toma el cociente entre el grupo desfavorecido y el favorecido y lo acota simétricamente cuando el cociente supera la unidad (UNESCO, s. f.; UIS, 2026). Las cinco dimensiones del marco son: (i) acceso y participación —asistencia por tramos de edad, educación inicial y tasas netas ajustadas de asistencia—; (ii) progresión o eficiencia interna —sobreedad, rezago, abandono y sus causas declaradas—; (iii) conclusión —el indicador ODS 4.1.2, definido como el porcentaje de una cohorte de 3 a 5 años por encima de la edad teórica del último grado de cada nivel que concluyó ese grado (UNICEF, s. f.)—; (iv) aprendizajes —ODS 4.1.1, medido con evaluaciones estandarizadas—; y (v) condiciones y financiamiento, que incluyen el sector de gestión, la alimentación escolar y el gasto público.

Dos conceptos del Banco Mundial completan el marco. El primero es la pobreza de aprendizaje: el porcentaje de niños que al final de la primaria no puede leer y comprender un texto simple, ajustado por los niños fuera de la escuela (Banco Mundial, 2019; Banco Mundial et al., 2022). El segundo es el Índice de Capital Humano (ICH), que combina supervivencia, salud y escolaridad, y que introduce los años de escolaridad ajustados por aprendizaje (LAYS): los años esperados de escolaridad multiplicados por el cociente entre el puntaje armonizado del país y un referente de 625 puntos (Kraay, 2019; Filmer et al., 2020; Banco Mundial, 2020). La diferencia entre años esperados y LAYS es una medida directa de cuántos años de escuela «se pierden» porque no producen aprendizaje.

El tercer pilar es la literatura latinoamericana sobre expansión con baja calidad. El Sistema de Información de Tendencias Educativas en América Latina (SITEAL) documentó que la masificación de la educación secundaria en la región incorporó a sectores sociales que antes no accedían, sin una transformación equivalente de la oferta, lo que produjo trayectorias con repitencia, sobreedad y abandono concentradas en los mismos grupos (SITEAL, 2010). Bassi et al. (2015) mostraron que el aumento de la graduación secundaria en la región fue real pero incompleto y desigual según el origen socioeconómico. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2022) dedicó su Panorama Social 2022 a la «transformación de la educación», con énfasis en los efectos de la prolongada interrupción de la presencialidad durante la pandemia sobre trayectorias y aprendizajes que ya eran desiguales. Desde la economía del crecimiento, Hanushek y Woessmann (2012) atribuyen buena parte del rezago latinoamericano de largo plazo a la baja calidad —no a la cantidad— de la escolaridad: una vez controladas las habilidades cognitivas medidas en pruebas internacionales, los años de escolaridad pierden poder explicativo. Pritchett (2013) lo resumió en una fórmula: schooling ain’t learning. El Informe sobre el Desarrollo Mundial 2018 convirtió esa constatación en el diagnóstico de una «crisis de aprendizaje» (Banco Mundial, 2018).

El Cuadro 8.1 traduce este marco en los indicadores efectivamente calculados.

8.2Fuentes, definiciones y rupturas de serie

Las cifras de los apartados 8.3 a 8.8 provienen del procesamiento propio de los microdatos de la EPH/EPHC 2003–2025 del Instituto Nacional de Estadística (INE, 2026; 23 rondas: EPH anual 2003–2016 y EPHC 2017–2025; desde 2022, EPHC anual de levantamiento continuo), ponderados con los factores de expansión de la revisión 2025. La muestra excluye Boquerón, Alto Paraguay y las viviendas colectivas, y subrepresenta a la población indígena; los departamentos se presentan agrupando 2022–2025, con el tamaño de muestra. Los años 2020 y 2021 se relevaron por teléfono y se sombrean en los gráficos.

El nivel y grado aprobado (código ED0504 en la EPHC; ed54 y ed43 en años anteriores) se decodificó a partir de la etiqueta de valor del diccionario de cada año, porque la numeración de los códigos cambió en 2007, 2008, 2012 y 2014: el mismo número 901 significaba «1.º de Educación Media Técnica» en 2003 y «1.º de Educación Media Científica» desde 2008. La decodificación identifica nivel y grado —incluidos el ciclo básico y el bachillerato anteriores a la reforma y los programas de jóvenes y adultos— y, con ellos, los años de estudio y la conclusión de cada nivel. Para cuantificar la conclusión según el ODS 4.1.2 se usó la edad teórica paraguaya de ingreso al primer grado (6 años): 6.º grado (edad teórica 11) se mide en la cohorte de 14 a 16 años; 9.º grado (14) en la de 17 a 19; y el 3.º curso de la media (17) en la de 20 a 22.

8.3Acceso y participación: universalidad en la básica, retraso en los extremos

La asistencia de los niños de 6 a 11 años, que en 2003 ya era de 95,3 %, alcanzó 99,8 % en 2025: la escuela primaria es universal en el Paraguay en el sentido estricto del término, con 0,2 % de los niños de esa edad fuera de ella (Cuadro 8.2). El avance relevante de las dos décadas está en los extremos de la trayectoria. Entre los 12 y los 14 años la asistencia subió de 87,2 % a 97,3 %; entre los 15 y los 17, de 66,5 % (IC 95 %: 64,0–69,0) a 91,1 % (88,8–93,3), con una aceleración visible desde 2021. La proporción de adolescentes de 12 a 17 años fuera de la escuela cayó de 22,7 % a 5,7 %. Por contraste, la asistencia de los jóvenes de 18 a 24 años, que pasó de 29,2 % en 2003 a 37,7 % en 2013, se estancó desde entonces en torno a 34–38 % (Gráfico 8.1).

La diferencia entre asistencia y tasa neta ajustada mide la ineficiencia de la trayectoria. En 2025, 97,3 % de los adolescentes de 12 a 14 años asistía a alguna institución, pero sólo 82,0 % cursaba el tercer ciclo de la básica o un nivel superior; entre los 15 y los 17 años, de los 91,1 % que asistía, 73,3 % cursaba la media. La brecha entre ambas tasas se redujo a la mitad en veinte años (de 31 a 15 puntos en el tramo 12–14).

Educación inicial. En 2003, la única ronda anterior a 2023 que preguntó por la asistencia a la educación inicial desde el nacimiento, sólo 6,1 % de los niños de 3 años y 22,4 % de los de 4 asistía a algún centro (jardín, prejardín u hogares y centros comunitarios). En 2023–2025, cuando el módulo de educación volvió a cubrir desde los 3 años, las cifras fueron 19,2 % (IC 95 %: 15,9–22,6) y 67,5 % (63,2–71,7) (edad al 30 de junio, hogares entrevistados en el segundo semestre, reponderados; con la edad en la entrevista y la muestra completa, 16,7 % y 57,7 %, como se explica en el Recuadro 8.1). La asistencia a los 5 años —el preescolar obligatorio— pasó de 69,0 % en 2003 a valores de entre 90 % y 94 % desde 2019, y la brecha entre quintiles se cerró parcialmente: de 49,1 % frente a 83,9 % (Q1 y Q5) en 2003 a 80,8 % frente a 95,6 % en 2023–2025 (Gráfico 8.2). El gradiente es mucho más pronunciado a edades más tempranas: a los 3 años asistía 12,5 % de los niños del quintil más pobre (IC 95 %: 7,6–17,5) y 35,7 % de los del más rico (20,9–50,5; n = 251 y 59); a los 4, 51,1 % (42,2–59,9) y 81,9 % (70,5–93,3; n = 214 y 76). Las celdas del quintil superior son pequeñas, pero en ambas edades la diferencia entre quintiles extremos es estadísticamente significativa. La serie de 5 años del primer quintil muestra un descenso entre 2023 y 2025 (de 89,2 % a 73,2 %) que, con muestras anuales de 70 a 85 niños en el segundo semestre, no puede distinguirse con seguridad del error muestral y debe verificarse con la EPHC 2026.

Fuente: INE, EPH 2003 y EPHC 2003–2025 (microdatos). Cálculo del Observatorio Económico UC.

Brechas de participación en la adolescencia. La expansión de la asistencia entre los 15 y 17 años fue más rápida entre los grupos que partían de más abajo (Gráfico 8.3). Entre 2003–2005 y 2023–2025, la asistencia rural pasó de 54,0 % a 82,3 %, la del primer quintil de 52,8 % a 82,7 % y la de los adolescentes de hogares en los que el jefe habla sólo guaraní de 56,7 % a 83,2 %. Las distancias con los grupos aventajados se redujeron a la mitad o menos: la brecha entre el primer y el quinto quintil cayó de 23 a 12 puntos, y la que separa a los hogares guaraní-hablantes de los castellano-hablantes, de 27 a 10. Entre los 18 y los 24 años, en cambio, las brechas se mantuvieron e incluso se ampliaron en términos absolutos: en 2023–2025 asistía 18,1 % de los jóvenes del primer quintil y 51,0 % de los del quinto (13,6 % y 41,9 % en 2003–2005), 22,5 % de los rurales y 38,9 % de los urbanos. Las mujeres jóvenes superan a los varones en asistencia (38,9 % frente a 30,9 %), una brecha de género que a comienzos del siglo era de sólo dos puntos (28,5 % y 26,5 %).

Fuente: INE, EPH/EPHC (microdatos). Cálculo del Observatorio Económico UC.

8.4Progresión y abandono: menos sobreedad, otras razones para dejar

Sobreedad y rezago. El indicador más sensible a la calidad de la trayectoria escolar es la sobreedad: la proporción de alumnos que cursan un grado con dos o más años de atraso respecto de la edad teórica. En 2003, 23,5 % de los alumnos de la educación escolar básica y la media tenía sobreedad; en 2025, 5,2 % (IC 95 %: 4,0–6,5; n = 2.871 en la muestra comparable). La caída fue continua, comparable en el primer y segundo ciclo de la básica (22,3 % a 4,6 %), en el tercer ciclo (26,4 % a 7,2 %) y en la media (23,7 % a 3,9 %). La medida alternativa —el porcentaje de niños de 7 a 17 años con dos o más grados aprobados menos que los esperables para su edad— bajó de 30,3 % a 7,1 %. Con la edad en la entrevista y la muestra completa la caída es similar (de 28,8 % a 6,5 %). Dos mecanismos son compatibles con esta mejora: la expansión de la educación inicial, que reduce el ingreso tardío al primer grado, y una menor repitencia. La EPH dejó de preguntar por la repitencia después de 2004, de modo que los microdatos no permiten separar ambos efectos.

Las brechas se estrecharon pero no desaparecieron (Gráfico 8.4, panel A). En 2003 tenía sobreedad 30,6 % de los alumnos del primer quintil y 13,9 % de los del quinto; en 2021, último año del calendario homogéneo, 9,8 % y 2,2 %. En 2025 la sobreedad de los alumnos de hogares guaraní-hablantes (8,0 %) cuadruplicaba la de los hogares castellano-hablantes (2,0 %), y la de los varones (6,6 %) casi duplicaba la de las mujeres (3,6 %).

Fuente: INE, EPH/EPHC (microdatos). Cálculo del Observatorio Económico UC.

Abandono temprano. La proporción de jóvenes de 18 a 24 años que no asiste y no concluyó la educación media —el indicador de abandono escolar temprano usado en la literatura comparada— cayó de 50,0 % en 2003 a 22,0 % en 2025 (IC 95 %: 19,0–25,1) (Gráfico 8.4, panel B). El descenso fue de 39 a 17 puntos en las áreas urbanas y de 69 a 38 en las rurales. Pero el primer quintil sigue en otro régimen: 49,2 % de sus jóvenes de 18 a 24 años abandonó sin concluir la media en 2025 (73,3 % en 2003), frente a 11,8 % en el quinto quintil (con unas 300 observaciones por quintil, los márgenes de error son de 6 a 8 puntos, pero la diferencia es amplia). Desde 2021 el abandono temprano masculino (25,4 % en 2025) supera al femenino (18,5 %; diferencia significativa al 95 %).

Por qué no asisten. La pregunta «¿Por qué no asiste o dejó de asistir?» se mantuvo casi sin cambios desde 2004 y permite seguir la composición de las razones durante veinte años (Cuadro 8.3 y Gráfico 8.5). El cambio dominante es la pérdida de peso de las razones económicas declaradas —falta de recursos en el hogar o costo de materiales y matrícula—, que explicaban 43,4 % de los casos de adolescentes de 12 a 17 años fuera de la escuela en 2003–2005 y 21,2 % en 2023–2025. Su lugar lo ocuparon tres motivos: «no quiere estudiar» (de 17,9 % a 25,4 %), motivos familiares —incluido el embarazo— (de 8,9 % a 19,7 %) y enfermedad o discapacidad (de 5,9 % a 11,6 %). La falta de oferta —no hay institución cercana, la institución no ofrece la escolaridad completa, cerró o es de mala calidad— explica una fracción menor y decreciente (de 9,0 % a 7,2 %). Entre los jóvenes de 18 a 24 años que abandonaron sin concluir la media, la necesidad de trabajar pasó de 19,6 % a 25,9 % y es hoy, junto con las razones económicas (23,7 %), el motivo principal.

Fuente: INE, EPH/EPHC (microdatos). Cálculo del Observatorio Económico UC.

La lectura por sexo agrega el matiz decisivo. Entre los jóvenes de 15 a 24 años que no asisten y no concluyeron la media, los motivos familiares y el embarazo explican 36,1 % de los casos femeninos en 2023–2025 (17,9 % en 2003–2005), mientras que entre los varones dominan la necesidad de trabajar (32,3 %) y la falta de interés (26,7 %). Con una tasa de fecundidad adolescente de 70,2 nacimientos por cada mil mujeres de 15 a 19 años en 2024, la más alta del grupo de comparación sudamericano (Banco Mundial, 2026), el abandono femenino de la media es en buena medida un problema de salud sexual y reproductiva y de cuidados, que la política educativa no puede resolver sola. El «no quiere estudiar» masculino, por su parte, puede leerse menos como una preferencia que como el resultado de una oferta que no retiene a quien acumuló desventajas de aprendizaje (apartado 8.9).

8.5Conclusión: la media se volvió norma, pero el gradiente de ingreso persiste

La tasa de conclusión de la primaria (6.º grado) en la cohorte de 14 a 16 años subió de 82,8 % en 2003 a 97,0 % en 2025; la de la educación escolar básica completa (9.º grado) en la cohorte de 17 a 19 años, de 60,1 % a 90,0 %; y la de la educación media en la cohorte de 20 a 22 años, de 43,0 % (IC 95 %: 39,7–46,3) a 75,3 % (73,1–77,6) (Gráfico 8.6). En dos décadas, la proporción de jóvenes que termina la media aumentó 32 puntos: en 2003 menos de la mitad de los jóvenes la concluía; en 2025, tres de cada cuatro. La serie propia sigue de cerca la que publica el UIS para el Paraguay (CR.1 a CR.3), que en 2024 registra 96,8 %, 88,0 % y 71,2 %: las diferencias son en general menores a tres puntos y llegan a cuatro o cinco en algunos años de la media, atribuibles a la definición de la edad de referencia.

Fuente: INE, EPH/EPHC (microdatos); UNESCO-UIS, indicadores CR.1–CR.3. Cálculo del Observatorio Económico UC.

La expansión tuvo un claro sesgo igualador en la primaria y la básica, y uno mucho más débil en la media (Cuadro 8.4, Gráficos 8.7 y 8.8). En la primaria, todos los índices de paridad de 2023–2025 se ubican entre 0,96 y 1,02. En el 9.º grado, el índice de paridad por ingreso (Q1/Q5) subió de 0,54 a 0,84, el de área de 0,66 a 0,88 y el de idioma de 0,61 a 0,83. En la media, los avances son grandes pero el punto de llegada sigue lejos de la paridad: 0,53 por ingreso (0,26 en 2003–2005), 0,73 por área (0,45) y 0,65 por idioma (0,44). Dicho en niveles: en 2023–2025 concluyó la media 48,3 % de los jóvenes del primer quintil, 58,4 % de los rurales y 57,6 % de los de hogares guaraní-hablantes, frente a 90,8 % del quinto quintil, 79,5 % de los urbanos y 88,9 % de los de hogares castellano-hablantes. La única brecha que se invirtió es la de género: las mujeres concluyen la media más que los varones (77,4 % frente a 71,2 %; índice de paridad 1,08).

Fuente: INE, EPH/EPHC (microdatos). Cálculo del Observatorio Económico UC.

Fuente: INE, EPH/EPHC (microdatos). Cálculo del Observatorio Económico UC.

La paradoja aparente —índices de paridad que mejoran mientras las brechas absolutas se mantienen— se resuelve con el índice de concentración corregido de Erreygers, adecuado para variables acotadas, que mide la desigualdad absoluta de la conclusión según el ingreso del hogar. Para la educación media el índice fue 0,33 en 2003 y 0,32 en 2025, sin tendencia en el período; para la educación escolar básica cayó de 0,26 a 0,12. La desigualdad absoluta se trasladó, por así decirlo, un nivel más arriba: la básica se democratizó; la media se expandió en todos los quintiles a un ritmo parecido, de modo que el primer quintil de 2023–2025 (48,3 %) está donde estaba el promedio nacional de 2006–2007.

Acceso a la educación superior. La proporción de jóvenes de 18 a 24 años que asiste o asistió a la educación superior —técnica superior, formación docente, militar o policial, o universitaria— se duplicó con creces, de 18,6 % en 2003 a 40,3 % en 2025 (Gráfico 8.7, panel B). La expansión alcanzó a todos los quintiles pero mantuvo intacta la jerarquía: en 2025 accedía 16,3 % de los jóvenes del primer quintil (4,0 % en 2003) y 64,5 % de los del quinto (36,3 %). La transición desde la media hacia la superior, medida entre los jóvenes de 20 a 24 años que concluyeron la media, apenas cambió (51,3 % en 2003, 56,5 % en 2025) y sigue dividida por ingreso: 37,4 % en el primer quintil frente a 75,8 % en el quinto. El filtro principal de la desigualdad en la educación superior no es, por lo tanto, sólo la transición desde la media sino la conclusión de la media misma.

Departamentos. Agrupando 2022–2025, la conclusión de la media en la cohorte de 20 a 22 años va de 83,7 % en Asunción y Central a 59,8 % en Amambay (n = 478), 60,2 % en Canindeyú (n = 550) y 61,7 % en Presidente Hayes (n = 394) (Gráfico 8.9). Con muestras de 224 a 2.020 jóvenes por departamento, los intervalos de confianza tienen entre ±2 y ±7 puntos y el orden entre departamentos próximos no es informativo: Amambay (IC 95 %: 54,1–65,4) y Canindeyú (55,1–65,4), por ejemplo, son indistinguibles. Lo que sí puede afirmarse es que los departamentos se agrupan en tres conjuntos. Asunción y Central están por encima del total del país (73,6 %). Diez departamentos están por debajo, con valores de entre 59,8 % y 68,1 %: los del norte y el este (Amambay, Canindeyú, Concepción y San Pedro), Presidente Hayes, Itapúa, Caaguazú, Caazapá, Guairá y Alto Paraná. Paraguarí, Cordillera, Misiones (74,5 %) y Ñeembucú (78,4 %) no se distinguen estadísticamente del promedio nacional. Canindeyú registra además la menor escolaridad media de los adultos jóvenes de 25 a 34 años (10,2 años) y la menor asistencia a los 15–17 años (78,9 %), aunque con las mismas cautelas sobre el ordenamiento.

Fuente: INE, EPHC 2022–2025 (microdatos). Cálculo del Observatorio Económico UC.

8.6Escolaridad de la población adulta y alfabetismo

El stock de escolaridad acompaña con rezago a los flujos. Los años de estudio promedio de la población de 25 años o más pasaron de 7,05 en 2003 a 10,01 en 2025, y los de los adultos jóvenes de 25 a 34 años, de 8,51 a 12,12: la cohorte que hoy tiene entre 25 y 34 años acumula, en promedio, una educación media completa (Cuadro 8.5, Gráfico 8.10). La proporción de adultos de 25 a 34 años con la media concluida o más subió de 31,4 % a 69,6 %, y la de quienes cursaron al menos un año de educación superior, de 16,9 % a 42,3 %. En el otro extremo, la proporción con primaria incompleta en ese grupo de edad bajó de 22 % a 5 %.

Fuente: INE, EPH/EPHC (microdatos). Cálculo del Observatorio Económico UC.

Las brechas de stock son más resistentes que las de flujo. Entre los adultos de 25 a 34 años, la distancia entre el quinto y el primer quintil se redujo de 6,4 a 5,3 años, y entre los adultos de 25 años o más la diferencia entre los hogares castellano-hablantes y guaraní-hablantes sigue siendo de casi seis años (13,02 frente a 7,15). La reversión de género, en cambio, es completa: entre los 25 y 29 años las mujeres tienen 12,55 años de estudio y los varones 11,90, mientras que entre los mayores de 70 años la relación es la inversa (5,60 y 6,22). El alfabetismo de los jóvenes de 15 a 24 años es prácticamente universal (98,6 %), y el analfabetismo residual (alrededor de 4,5 % de los mayores de 15 años en 2025) se concentra en los adultos mayores (18,8 % de los de 65 años o más), en las áreas rurales (7,5 %) y en los hogares guaraní-hablantes (alrededor de 9 %). Al ser autodeclarado, el alfabetismo no mide competencia lectora; la serie muestra además un descenso atípico en 2018 que no se interpreta como tendencia.

8.7Condiciones de escolarización: sector de gestión y alimentación escolar

Sector de gestión. La educación paraguaya es predominantemente pública y lo siguió siendo: 79,6 % de los alumnos de 6 a 17 años de la básica y la media asistía en 2023–2025 a una institución de gestión pública, 8,7 % a una privada subvencionada y 11,7 % a una privada (82,4 %, 5,8 % y 11,8 % en 2003–2005). La composición por ingreso, en cambio, es marcadamente segmentada (Gráfico 8.11, panel A): en el primer quintil, 92,9 % de los alumnos asiste a escuelas públicas; en el quinto, sólo 44,1 %, mientras 39,1 % asiste a escuelas privadas y 16,8 % a subvencionadas. El único cambio relevante en veinte años es el avance del sector subvencionado en los quintiles cuarto y quinto (de 7,0 % a 13,9 % y de 11,1 % a 16,8 %), que ganó participación a costa de la escuela pública en esos quintiles. La estratificación del alumnado por sector es un canal potencial de reproducción de desigualdades que este capítulo no puede cuantificar con los datos de aprendizaje disponibles.

Alimentación escolar. Las preguntas sobre merienda o desayuno y almuerzo o cena recibidos gratuitamente durante el año escolar existen desde 2017 y sólo se formulan a los alumnos de instituciones públicas y subvencionadas, la población objetivo de los programas. Entre 2017 y 2023 la cobertura del almuerzo escolar osciló entre 18 % y 33 % de esos alumnos, con un pico en 2020–2021 —años de clases no presenciales y de encuesta telefónica— que debe interpretarse con cautela. La Ley N.º 7264/2024, promulgada el 5 de abril de 2024, creó el programa Hambre Cero en las escuelas, con la meta de alcanzar a 1,3 millones de niños anunciada al promulgarse la ley (La Nación, 2024a), una previsión de 980.412 alumnos de la educación escolar básica para 2025 (La Nación, 2024b) —cifras que corresponden a momentos y alcances distintos— y una cobertura de 1.050.000 alumnos en los 263 distritos según cifras oficiales de agosto de 2026 (La Nación, 2026). Los microdatos registran el salto con nitidez: en la muestra comparable, la proporción de alumnos de gestión pública o subvencionada que recibe almuerzo pasó de 18,6 % en 2023 a 44,4 % en 2024 y a 77,5 % en 2025 (IC 95 %: 74,8–80,2) (Cuadro 8.6). En la muestra completa —que incluye las entrevistas de enero a junio, cuando el programa aún se estaba desplegando en 2024— las cifras son 28,8 % y 71,4 %. El capítulo 11 (apartado 11.9) y el estudio base informan 29,4 % y 72,0 % porque usan otra población de referencia: alumnos de 5 a 17 años, con la muestra completa. Este capítulo conserva el universo de 3 a 19 años, que incluye la educación inicial y a los alumnos de la media con sobreedad, y presenta como serie principal la muestra comparable del segundo semestre. Con la muestra completa, la diferencia de universo apenas cambia el resultado (71,4 % frente a 72,0 % en 2025); los niveles más altos del Cuadro 8.6 (77,5 % en el total; 81,2 % y 69,6 % en el primer y el quinto quintil, frente a 73,4 % y 60,8 % en el capítulo 11) se deben sobre todo a la restricción al segundo semestre, cuando el programa ya estaba desplegado. La dirección y la magnitud del salto coinciden en ambos capítulos.

Fuente: INE, EPH/EPHC (microdatos). Cálculo del Observatorio Económico UC.

La expansión tuvo dos características distributivas. Fue universalista en la básica —86,9 % de los alumnos de la EEB y 83,6 % de los de inicial recibían almuerzo en 2025— y todavía parcial en la media (35,4 %). Y, al aproximarse a la universalidad, perdió progresividad relativa dentro del alumnado de gestión pública o subvencionada, el único al que se formula la pregunta: entre esos alumnos, el índice de concentración según el ingreso pasó de −0,11 en 2017–2019 (un patrón consistente con una focalización implícita en escuelas de zonas pobres) a −0,02 en 2023–2025. El índice sigue siendo negativo y el primer quintil mantiene mayor cobertura que el quinto (81,2 % frente a 69,6 %; diferencia significativa al 95 %). Sobre el conjunto de la población, que incluye a los hogares sin alumnos en el sector público, el programa es claramente progresivo: el coeficiente de concentración del almuerzo imputado es de −0,25 (capítulo 14). Lo que los microdatos no permiten establecer es el efecto del programa sobre asistencia, permanencia, aprendizaje y nutrición. El aumento de la asistencia de 15 a 17 años en 2025 (91,1 %) coincide con la expansión, pero la cobertura del almuerzo en la media es la más baja de todos los niveles, lo que invita a la cautela sobre cualquier atribución causal.

8.8Educación y transición al trabajo: más credenciales, menor prima

Este apartado no reestima los retornos minceranos, que corresponden al capítulo 4, sino que examina, desde la óptica educativa, qué compra cada nivel alcanzado a los adultos jóvenes (Gráfico 8.12). Entre los ocupados de 25 a 34 años en 2023–2025, la proporción que aporta a una caja de jubilación —aproximación a la formalidad— crece monótonamente con el nivel: 7,8 % con primaria incompleta, 9,5 % con primaria completa, 14,8 % con la básica completa, 29,7 % con la media completa y 43,6 % con estudios superiores. La medida oficial de informalidad del INE (disponible desde 2020 y sólo para los ocupados no agropecuarios) confirma el gradiente: en 2025 era informal 89,1 % de los ocupados no agropecuarios de 25 a 34 años sin primaria completa, 61,3 % de los que tenían la media completa y 42,5 % de los que tenían estudios superiores.

Fuente: INE, EPH/EPHC (microdatos). Cálculo del Observatorio Económico UC.

El dato que distingue a la última década es la erosión del valor relativo de la credencial superior. En 2003–2005, 52,9 % de los ocupados de 25 a 34 años con estudios superiores aportaba a la seguridad social; en 2023–2025, 43,6 %. El ingreso laboral horario mediano de ese grupo equivalía a 158 % del de quienes tenían la media completa en 2003–2005 y a 170 % en 2012–2014, pero cayó a 139 % en 2023–2025. A la vez, el ingreso relativo de los menos educados subió (los ocupados con primaria incompleta pasaron de 49 % a 81 % del ingreso horario de la media completa): los diferenciales educativos se comprimieron. La caída no es un efecto de composición —más estudiantes que no terminan la superior—: entre quienes completaron al menos 16 años de estudio, el ingreso horario mediano equivalía a 198 % del de la media completa en 2003–2005 y a 208 % en 2012–2014, y bajó a 160 % en 2023–2025, mientras la proporción de estudios superiores incompletos entre quienes llegaron a la superior bajó de 56,8 % a 42,0 % (tabla edu_g2_prima_superior_completa.csv). La caída se produjo mientras la proporción de jóvenes adultos con estudios superiores se duplicaba (de 16,9 % a 42,3 % entre los 25 y 34 años), y en un contexto de aprendizajes que no mejoraron. Ese patrón es compatible con varias explicaciones que estos datos no permiten distinguir: una expansión de la oferta de graduados más rápida que la de su demanda (Goldin y Katz, 2008), una menor calidad media de la oferta terciaria o una pérdida del valor de señal de la credencial (Spence, 1973).

La proporción de jóvenes de 15 a 24 años que no estudia ni está ocupada bajó de 22,0 % en 2003 a 14,6 % en 2025, según las cifras de referencia del estudio (capítulo 4, apartado 4.6.2), impulsada por las mujeres (de 32,7 % a 20,1 %), aunque ellas siguen duplicando la tasa masculina (9,1 %). En el primer quintil la tasa apenas se movió (31,5 % y 27,5 %), y es casi cuatro veces la del quinto (7,4 %). El panel B del Gráfico 8.12 lo reproduce con las convenciones de este capítulo (Recuadro 8.1), con valores muy próximos (22,4 % en 2003 y 14,3 % en 2025, IC 95 %: 12,3–16,3) y la misma trayectoria. La coincidencia entre esta cifra y la del abandono temprano femenino por motivos familiares es compatible con que una parte de la población joven fuera de la escuela y del empleo esté a cargo de tareas de cuidado, un punto que el capítulo 4 examina con más detalle.

8.9Aprendizajes: el Paraguay en el piso de las evaluaciones internacionales

La expansión documentada en los apartados anteriores contrasta con los resultados de aprendizaje. Paraguay participó por primera vez en el ciclo principal de PISA en 2022 y obtuvo 338 puntos en matemática, 373 en lectura y 368 en ciencias, frente a promedios de la OCDE de 472, 476 y 485; sólo 15 % de sus estudiantes alcanzó el nivel 2 de matemática —el umbral de competencia básica—, frente a 69 % en la OCDE, y prácticamente ningún estudiante llegó a los niveles 5 o 6 (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE], 2023). En PISA 2025, publicado el 8 de septiembre de 2026, los puntajes fueron 334 en matemática, 352 en lectura y 355 en ciencias, con caídas de 21 puntos en lectura y 13 en ciencias respecto de 2022 (la variación de −4 en matemática no es estadísticamente significativa). La proporción de estudiantes en el nivel 2 o superior bajó a 10 % en matemática, 24 % en lectura y 24 % en ciencias, frente a 65 %, 69 % y 74 % en la OCDE (OCDE, 2026; SWI swissinfo.ch, 2026; ABC Color, 2026b). La distancia con el promedio de la OCDE es de 129 puntos en matemática, 109 en lectura y 127 en ciencias (ABC Color, 2026b).

Dos advertencias evitan lecturas apresuradas de la caída entre 2022 y 2025. La primera es la cobertura: PISA 2022 representó a alrededor de 81.000 jóvenes de 15 años escolarizados (72 % de la cohorte), y PISA 2025 a unos 82.400 (alrededor de 80 %). Una cobertura mayor incorpora estudiantes de trayectorias más frágiles y es esperable que reduzca el promedio; la expansión de la asistencia a los 15–17 años documentada en el apartado 8.3 es consistente con ese mecanismo, aunque su magnitud no puede estimarse sin los microdatos de PISA 2025. La caída no es, sin embargo, solo un efecto de composición: como proporción de toda la cohorte de 15 años, quienes alcanzan el nivel 2 en matemática bajaron de alrededor de 11 % (15 % de un 72 % representado) a 8 % (10 % de un 80 %), y en lectura de 24 % a 19 %. La segunda es que el problema es anterior a los 15 años. En el ERCE 2019, que evalúa muestras representativas de alumnos de tercer y sexto grado de la región, Paraguay se ubicó por debajo del promedio regional en todas las pruebas, y sólo 5,6 % de los alumnos de sexto grado alcanzó el nivel mínimo de competencia en matemática (UNESCO-OREALC, 2021). El estudio base del Observatorio, con los microdatos del ERCE, mostró además que la brecha entre el cuartil socioeconómico superior y el inferior se triplica entre tercero y sexto grado (Observatorio Económico, 2026, cap. 5). Paraguay mejoró respecto del TERCE 2013 en tercer grado (+22 puntos en lectura, +14 en matemática) y en ciencias de sexto (+11), pero no en lectura y matemática de sexto (UNESCO-OREALC, 2021; ABC Color, 2021). Los resultados del ERCE 2025, aplicado en octubre de 2025 a unos 12.000 alumnos paraguayos, se publicarán a fines de 2026 (ABC Color, 2026a).

El sistema nacional de evaluación (SNEPE) ofrece la única serie nacional de mediano plazo. La evaluación censal de 2015, aplicada a casi 500.000 estudiantes de 3.º, 6.º y 9.º grado y del 3.º curso de la media (Banco Mundial, s. f.), estableció la escala base (media 500). En 2018, con más de 364.000 estudiantes evaluados, los promedios cayeron en 10 de las 11 pruebas —por ejemplo, 479 puntos en matemática del 3.º curso de la media y 477 en guaraní del 9.º grado— y sólo dos o tres de cada diez estudiantes alcanzaron el nivel esperado (Ministerio de Educación y Ciencias, 2020, citado en Pérez Barrios y Brítez Valdovinos, 2023). No se publicaron resultados del SNEPE posteriores a 2018: el país carece de una medición nacional de aprendizajes que cubra el período de la pandemia.

Los indicadores sintéticos del Banco Mundial traducen estos resultados a años de escuela (Gráfico 8.13). La pobreza de aprendizaje del Paraguay fue de 77,7 % en 2019 —la más alta del grupo sudamericano, frente a 52,3 % en América Latina y el Caribe— y había aumentado respecto de 2013 (74,8 %). En el Índice de Capital Humano 2020, un niño paraguayo podía esperar completar 11,3 años de escolaridad antes de los 18 años, pero con un puntaje armonizado de 386 esos años equivalían a 6,98 años ajustados por aprendizaje, el valor más bajo de los ocho países con datos (Chile 9,41; Perú 8,63; Uruguay 8,55; Brasil 7,87). Entre 2010 y 2020 los años ajustados por aprendizaje del Paraguay permanecieron prácticamente constantes (6,95 y 6,98), igual que los años esperados (11,2 y 11,3), mientras Ecuador y Perú los aumentaban en alrededor de un año (de 7,34 a 8,70 y de 7,72 a 8,63).

8.10Financiamiento y eficiencia del gasto

El gasto público en educación del Paraguay, según la serie del UIS publicada por el Banco Mundial, pasó de 2,77 % del PIB en 2010 a un máximo de 3,94 % en 2020 —un año de caída del PIB— y se ubicó en 3,53 % en 2024 (Gráfico 8.14). En el promedio de 2015 a 2024 (3,43 %) es el más bajo de los nueve países sudamericanos de comparación, por debajo de la mediana de América Latina y el Caribe (3,82 % en 2023) y del rango de 4 % a 6 % del PIB que el Marco de Acción Educación 2030 propone como referencia (UNESCO, 2016). Las cifras de la CEPAL para el gobierno central son del mismo orden (2,71 % del PIB en 2010 y 3,13 % en 2021; CEPAL, 2026); en 2024 el gasto ejecutado en educación de la Administración Central fue de Gs. 11,4 billones, 32 % de su gasto social (Última Hora, 2025). Estas proporciones del PIB no deben confundirse con el mandato del artículo 85 de la Constitución, que dispone que los recursos destinados a la educación en el Presupuesto General de la Nación no sean inferiores al 20 % del total asignado a la Administración Central, excluidos los préstamos y las donaciones (Const., 1992, art. 85). Ese piso se mide sobre el presupuesto y no sobre el producto, de modo que puede coexistir con un gasto educativo bajo en relación con el tamaño de la economía cuando el presupuesto es pequeño, como ocurre en el Paraguay (capítulo 2). Este capítulo no verificó su cumplimiento, que exige separar el presupuesto por fuente de financiamiento.

Fuente: Banco Mundial, WDI (datos de UNESCO-UIS); OCDE (2026); Bloomberg Línea (2026).

La relación entre gasto y aprendizaje en la región es débil a nivel agregado (Gráfico 8.14, panel B): Brasil y Argentina gastan más de 5 % del PIB y obtienen puntajes inferiores a los de Uruguay y Perú, que gastan menos. Esa dispersión sustenta el argumento de eficiencia —el problema no sería cuánto se gasta sino cómo—: el gasto se traduce en aprendizajes cuando financia insumos que cambian lo que ocurre en el aula (Banco Mundial, 2018; Busso et al., 2017). Pero en el caso paraguayo el argumento de eficiencia no puede sustituir al de suficiencia. Con el menor gasto relativo de la región, el menor puntaje de PISA y los menores años ajustados por aprendizaje, el Paraguay está en el cuadrante en que ambas restricciones operan a la vez. La expansión de la cobertura de la media y de la alimentación escolar documentada en este capítulo compite por los mismos recursos que las inversiones en calidad —formación y carrera docente, evaluación, materiales, tiempo de instrucción—, y es difícil financiar ambas sin un aumento del esfuerzo fiscal. Este capítulo no pudo construir una serie verificada de gasto por alumno, el indicador que permitiría separar con precisión ambos argumentos.

8.11Comparación regional, síntesis de brechas e implicaciones

En la comparación regional de largo plazo, el Paraguay hizo durante 2003–2025 lo que hicieron sus vecinos, a una velocidad similar y desde un punto de partida más bajo. La conclusión de la secundaria alta según el UIS subió 29 puntos entre 2003 y 2024 (de 41,9 % a 71,2 %), un avance comparable al de Brasil (+32 puntos), Colombia (+26), Perú (+27) o Ecuador (+33). Pero el nivel de 2024 sigue por debajo del de todos los comparadores con datos salvo Uruguay, y el de aprendizajes es el último entre los ocho países sudamericanos que participaron en PISA 2025, según cifras preliminares de fuente secundaria para los demás países (Cuadro 8.7). La trayectoria paraguaya es, en este sentido, un caso típico de la expansión con baja calidad descripta por el SITEAL y la CEPAL: cobertura masiva de la básica, expansión tardía y estratificada de la media, y aprendizajes que no acompañan.

El Cuadro 8.9 resume las brechas del capítulo en un tablero: qué se cerró, qué se redujo y qué persiste.

Cinco implicaciones se desprenden de la evidencia. Primera: medir aprendizajes es condición de todo lo demás. El país no tiene resultados nacionales de aprendizaje publicados desde 2018, y su última referencia internacional de primaria es de 2019. La publicación del ERCE 2025 a fines de 2026 y la reactivación de un SNEPE regular —censal en los grados fundacionales, con resultados devueltos a cada escuela— son la prioridad operativa. Segunda: la frontera de la equidad se trasladó a la media y a la primera infancia. Las brechas de la primaria se cerraron; las de la media, la superior y los 3–4 años persisten. La literatura sobre formación temprana de habilidades ubica a la educación inicial de calidad para niños de hogares desaventajados entre las inversiones de mayor retorno social (Heckman, 2006), y es precisamente donde el gradiente por quintil es hoy más pronunciado. Tercera: el idioma marca una desigualdad que el sistema no absorbió, aunque en buena parte es educativa. Concluye la media el 57,6 % de los jóvenes de hogares guaraní-hablantes y el 88,9 % de los de hogares castellano-hablantes; con el ingreso y el área controlados la diferencia es de 12 puntos, pero con la educación del jefe controlada se vuelve pequeña y no significativa (Recuadro 8.2). La desventaja lingüística se superpone con la de los padres menos escolarizados, y las políticas de educación bilingüe deben evaluarse por sus resultados en aprendizaje y conclusión, no sólo por su cobertura. Cuarta: el abandono tiene hoy rostro de género. Las mujeres dejan la media por motivos familiares y embarazo; los varones, por trabajo y falta de interés. Ninguna se resuelve sólo con becas: requieren articulación con salud sexual y reproductiva, cuidados y una media técnica y flexible con valor laboral. Quinta: Hambre Cero necesita una evaluación de impacto ahora. La expansión gradual de 2024–2025 es una oportunidad de identificación cuasi experimental que se pierde si no se documenta el calendario de incorporación de cada escuela y distrito; las preguntas de la EPHC sobre alimentación escolar permiten seguir la cobertura, no los efectos sobre asistencia, aprendizaje y nutrición.

La agenda educativa paraguaya de la década de 2030 no es la de 2003. Aquella consistía en llevar a todos los niños a la escuela y mantenerlos en ella hasta el noveno grado, y se cumplió. Esta consiste en que la escuela enseñe: que los 12 años de escolaridad que ya alcanza la cohorte joven se conviertan en algo más que los alrededor de 7 años ajustados por aprendizaje que estima el Índice de Capital Humano (6,98).

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