Protección social

14.1Marco analítico: protección social inclusiva, pisos e incidencia fiscal

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) define la protección social inclusiva como el conjunto de políticas que garantizan un nivel de bienestar económico y social a toda la población, con un enfoque de derechos que articula tres componentes: la protección social no contributiva (asistencia social), la contributiva (seguridad social) y la regulación de los mercados laborales (Cecchini y Martínez, 2011). La universalización, en esa perspectiva, no es una meta de cobertura sino un principio de diseño: los instrumentos deben ordenarse según los riesgos de cada etapa del ciclo de vida y llegar a todos quienes los enfrentan (Cecchini et al., 2015). La Recomendación 202 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2012) traduce ese principio en cuatro garantías básicas que configuran un piso de protección social: acceso a la atención esencial de salud, seguridad básica del ingreso para los niños, para las personas en edad activa sin ingresos suficientes y para las personas mayores. El Informe Mundial sobre la Protección Social 2024–2026 de la OIT (2024) ofrece la referencia comparada de cobertura efectiva por garantía.

Para medir qué hace cada instrumento con la distribución del ingreso se adopta la metodología del proyecto Compromiso con la Equidad (CEQ; Lustig, 2018). Su núcleo son tres preguntas: quién recibe (cobertura y distribución de beneficiarios por quintil), cuánto recibe cada estrato (incidencia del monto y coeficiente de concentración, cuyo signo negativo indica progresividad absoluta, a la Kakwani, 1977) y qué efecto tiene la transferencia sobre la pobreza y la desigualdad. La incidencia se mide ordenando a las personas por un ingreso previo a las transferencias públicas; siguiendo la variante del CEQ que trata a las pensiones contributivas como ingreso diferido, el ordenamiento usa el ingreso de mercado más las pensiones contributivas, sin las transferencias no contributivas. El efecto sobre la pobreza se estima por microsimulación estática, con las advertencias del Recuadro 14.1. Como recordaron Higgins y Lustig (2016), un sistema puede ser progresivo y reducir la pobreza en el agregado y, aun así, empobrecer a algunos hogares; aquí sólo se analizan transferencias, no impuestos, por lo que ese riesgo no se evalúa. Los cálculos usan los microdatos de la EPH/EPHC 2003–2025 (Instituto Nacional de Estadística [INE], 2026; 23 rondas: EPH anual 2003–2016 y EPHC 2017–2025), con factores de expansión de la revisión 2025; la pobreza de 2003–2021 se mide con la metodología anterior y la de 2022–2025 con la vigente, y desde 2022 las entrevistas se distribuyen en todo el año, por lo que las series que cruzan ese año combinan dos mediciones no empalmables. Los errores estándar (EE) se calculan por linealización con conglomerados por UPM.

14.2Arquitectura y gasto

El sistema de protección social no contributiva de Paraguay se construyó en dos décadas sobre cuatro instrumentos principales. Tekoporã, programa de transferencias monetarias con corresponsabilidad para familias pobres con niños, adolescentes, embarazadas, personas con discapacidad o comunidades indígenas, iniciado en 2005 y rebautizado Tekoporã Mbarete, tenía 191.312 familias habilitadas a fines de 2025 (La Nación, 2025), con una transferencia de Gs. 537.000 sin reajuste desde 2023 (Hoy, 2026). La Pensión Alimentaria para Adultos Mayores (Ley 3728/2009), universal por ley (Ley 7322/2024), tenía alrededor de 340.000 beneficiarios en 2025 (ABC Color, 2025); su cobertura efectiva, según la EPHC 2025, alcanza al 51,5 % de los mayores de 65 años (68,3 % si se suman las jubilaciones y pensiones contributivas; capítulo 12). Su presupuesto previsto para 2026 es de Gs. 3,2 billones (US$ 406 millones; ABC Color, 2025), equivalente, según el estudio base, al 63 % del presupuesto del Ministerio de Desarrollo Social (Observatorio Económico, 2026, cap. 7). La alimentación escolar pasó de un esquema descentralizado de complemento nutricional y almuerzo en gobernaciones y municipios al programa Hambre Cero en las Escuelas (Ley 7264/2024), con US$ 370 millones previstos para 2025 (La Nación, 2024) y alrededor de 1.050.000 alumnos en agosto de 2026 (La Nación, 2026). Y en 2020, la emergencia sanitaria dio lugar al subsidio Pytyvõ para trabajadores informales, en el marco de la ley de emergencia de ese año, de alcance masivo y duración breve. El Sistema de Protección Social «¡Vamos!» (2021) y el Registro Social de Hogares (2025) ordenaron la arquitectura institucional, como documentó el estudio base.

Fuente: CEPAL, CEPALSTAT (indicador 3127).

El esfuerzo fiscal acompañó esa expansión, desde un punto de partida muy bajo. Según CEPALSTAT (CEPAL, 2026), el gasto público social del gobierno central pasó de 6,37 % del PIB en 2010 y 8,56 % en 2012 a 9,60 % en 2019, saltó a 11,55 % en 2020 por la pandemia y se estabilizó en torno a 10 % (10,05 % en 2023), frente a un promedio latinoamericano de 11,46 %. Dentro de él, la función protección social pasó de 2,08 % del PIB en 2010 a 3,78 % en 2019 y 3,52 % en 2021. En la comparación sudamericana de 2023 Paraguay tiene el gasto social más bajo de los nueve países (Chile 18,33 %; Brasil 16,15 %; Uruguay 15,96 %; Ecuador 11,27 %; Perú 11,16 %). La cobertura institucional de la serie es el gobierno central: excluye al IPS y a los gobiernos subnacionales, lo que subestima el gasto total en seguridad social de todos los países, en grados diferentes.

14.3Cobertura y focalización

Los instrumentos difieren radicalmente en cobertura y en precisión. Tekoporã es el programa mejor focalizado: el 53,3 % de su monto llega al quintil más pobre y apenas 1,4 % al más rico, con un coeficiente de concentración de −0,52. Pero su focalización se ha ido diluyendo —el porcentaje de beneficiarios pobres antes de transferencias bajó de 82,4 % en 2010 y 75,9 % en 2015 a 61,2 % en 2019 y, con la metodología de pobreza vigente desde 2022 (no empalmable con la anterior), fue de 50,9 % en 2025, en parte porque la propia caída de la pobreza deja a hogares beneficiarios por encima de la línea— y su cobertura es pequeña: sólo el 21,0 % (EE 1,2) de las personas pobres antes de transferencias vive en un hogar con Tekoporã, lo que equivale a un error de exclusión de 79 %. Como el programa no se dirige a todos los pobres, sino a los hogares pobres con niños, adolescentes, embarazadas o personas con discapacidad, la medida más pertinente es la cobertura de los pobres elegibles: entre las personas pobres antes de transferencias que viven en hogares con algún menor de 18 años, que son el 85 % de los pobres, la cobertura es de 23,4 % (EE 1,4) y la exclusión, de 77 %. Ambas cifras están infladas por la subcaptación: la encuesta registra unos 115 mil hogares con Tekoporã, frente a 191.312 familias habilitadas (alrededor del 60 %). Aun en el caso extremo de que todos los beneficiarios no captados fueran hogares pobres con menores, la exclusión entre los pobres elegibles no bajaría de 61 %. El error de exclusión, no el de inclusión, es el problema dominante del programa.

La Pensión Adultos Mayores combina gran cobertura con una progresividad algo menor (coeficiente −0,35; 41,1 % del monto al primer quintil), consecuencia esperable de la ampliación de su cobertura: el porcentaje de beneficiarios pobres antes de transferencias bajó de 52,5 % en 2015 a 36,8 % en 2025. Su diseño universal entre las personas mayores es coherente con la garantía de ingreso en la vejez de la Recomendación 202; su progresividad proviene de que la población mayor sin jubilación contributiva se concentra en los quintiles bajos. La alimentación escolar, universal desde 2025 en la educación básica pública y subvencionada y todavía parcial en la media (capítulo 8), alcanza a hogares donde vive el 38,5 % de la población, con una incidencia progresiva (−0,25) porque la escuela pública concentra a la matrícula de menores ingresos. Pytyvõ, que llegó a hogares con la mitad de la población en 2020, fue casi neutro en términos de incidencia (−0,08; 19,8 % del monto al primer quintil), resultado esperable de un subsidio de emergencia diseñado para cubrir a trabajadores informales de todos los niveles de ingreso.

En el otro extremo, las jubilaciones y pensiones contributivas son la transferencia más regresiva en términos absolutos: el 78,6 % del monto va al quintil superior y el coeficiente de concentración es +0,73, prácticamente sin cambios desde 2003 (entre +0,68 en 2013 y +0,77 en 2006). Esto no es un juicio sobre su legitimidad —son ingresos diferidos de trabajadores que cotizaron—, sino una descripción de quiénes lograron cotizar: la cobertura contributiva reproduce la segmentación del mercado laboral, como mostró el capítulo 12.

Las remesas, que el cuadro incluye como referencia, muestran cuánto depende la incidencia del ordenamiento elegido. Con el ordenamiento de este capítulo —ingreso de mercado más pensiones contributivas, que incluye a la propia remesa—, el 62,1 % del monto va al quintil superior y el 5,0 % al primero, con un coeficiente de +0,52: las remesas parecen regresivas. Ordenadas por el ingreso sin remesas, como en el capítulo 13 (Cuadro 13.1), el primer quintil capta el 56,4 % del monto y el coeficiente es −0,41: son progresivas. La diferencia surge porque la remesa eleva a los hogares receptores en la distribución; ninguno de los dos ordenamientos es el contrafactual correcto (Recuadro 13.1), y toda afirmación sobre la incidencia de las remesas debe indicar cuál se usa.

Fuente: cálculo propio sobre microdatos EPH/EPHC (INE).

14.4Efecto sobre la pobreza: siete cortes entre 2010 y 2025

Cuatro resultados se desprenden de los siete cortes. Primero, el efecto conjunto de las transferencias públicas creció, pero su medición mezcla la expansión de los programas con cambios de imputación y de metodología. Entre 2010 y 2015 pasó de 0,47 a 2,26 puntos de pobreza total, con la llegada de la pensión. Dentro de tramos homogéneos, se mantuvo en torno a 2,2–2,4 puntos en 2015–2021 (2,26 en 2015, 2,38 en 2019 y 2,15 en 2021; 3,34 en 2020 por Pytyvõ) y subió de 2,44 en 2022 a 3,88 en 2025 (EE 0,18). El almuerzo escolar sólo se imputa en el ingreso de los hogares desde 2022, aunque en 2017–2021 ya lo recibía entre 18 % y 33 % del alumnado de gestión pública o subvencionada (capítulo 8), de modo que el efecto de la alimentación escolar anterior a 2022 está subestimado; y la comparación entre 2010 y 2025 cruza, además, la ruptura metodológica de la pobreza. En pobreza extrema, el efecto pasó de 2,06 a 2,44 puntos entre 2022 y 2025. En 2025, sin transferencias públicas la pobreza habría sido de 19,9 % en lugar de 16,0 %, y la pobreza extrema de 4,8 % en lugar de 2,4 %: las transferencias reducen a la mitad la pobreza extrema. Las 239.035 personas que las transferencias mantienen fuera de la pobreza en 2025 reproducen la cifra que informó el INE al presentar los resultados de ese año, alrededor de 239.000 (ABC Color, 2026), como ya había registrado el estudio base; la coincidencia confirma que el cálculo replica el del INE con el mismo microdato y el mismo método, no que sea una validación externa.

Segundo, el motor de esa expansión fue la pensión no contributiva, cuyo efecto pasó de 1,21 puntos en 2015 a 2,00 en 2025 (EE 0,11), y que es, en todos los años desde 2015, el instrumento de mayor impacto agregado. Tercero, el instrumento dirigido a las familias con niños tiene un efecto agregado pequeño, pero no por ineficacia: Tekoporã evitó entre 0,27 y 0,54 puntos de pobreza total desde 2015 (0,49 en 2025, EE 0,07), un cuarto del efecto de la pensión, con un monto captado por la encuesta siete veces menor (Gs. 311 mil millones anuales frente a 2.302 mil millones en 2025). Por cada Gs. 100 mil millones transferidos, Tekoporã evita 0,157 puntos de pobreza total y 0,070 de brecha de pobreza, frente a 0,087 y 0,044 de la pensión y 0,075 y 0,044 de la alimentación escolar (Cuadro 14.3): es, por guaraní, el instrumento más eficaz contra la pobreza. Su efecto agregado está, además, más subestimado que el de la pensión, porque la encuesta capta alrededor del 60 % de sus hogares beneficiarios y alrededor del 81 % de los perceptores de la pensión. Cuarto, la expansión de la alimentación escolar cambió la ecuación en 2025: su efecto pasó de 0,46 puntos en 2022 a 1,49 en 2025, impulsado por el almuerzo de Hambre Cero, y se convirtió en el segundo instrumento en importancia. Pytyvõ, por su parte, evitó 1,25 puntos de pobreza en 2020, el mismo orden que la pensión de ese año, con una duración de meses.

Estos efectos no son comparables con la descomposición de Shapley del capítulo 3 (Cuadro 3.5), porque responden a preguntas distintas. El contrafactual estático mide cuánta pobreza habría en un año dado si se suprimiera la transferencia, con todo lo demás igual. La descomposición de Shapley mide cuánto contribuyó el cambio de cada fuente de ingreso a la variación de la pobreza entre dos años. Por eso la diferencia entre los efectos estáticos de 2022 y 2025 —+1,44 puntos para el conjunto de las transferencias (de 2,44 a 3,88) y +0,31 para la pensión (de 1,69 a 2,00)— no equivale al aporte de cada instrumento a la caída de la pobreza, que el capítulo 3 estima en −2,7 puntos para las transferencias no contributivas, de los cuales −1,4 corresponden a la pensión. El efecto estático depende, además, de cuántos beneficiarios están cerca de la línea de pobreza, que cambia cuando se mueven los demás ingresos; la descomposición, en cambio, atribuye a cada fuente la variación de su propio monto y cobertura.

La desagregación por edad expone la tensión de diseño que el estudio base había señalado y que este capítulo cuantifica. Las transferencias públicas reducen la pobreza de las personas mayores en 14,5 puntos y la de los niños en 4,1 puntos, cuando la pobreza infantil (24,5 %) duplica la de los mayores (12,1 %). Hasta 2023, con un efecto total de la alimentación escolar inferior a 0,7 puntos, la protección de la niñez era aún más débil: Tekoporã evitaba entre 0,4 y 0,7 puntos de pobreza infantil según el año. La expansión del almuerzo escolar es la primera transferencia en especie de escala nacional y financiamiento centralizado dirigida a la niñez —la merienda escolar existía antes, con financiamiento descentralizado, y la educación pública, la vacunación y Tekoporã son otras formas de gasto en la niñez—, y está condicionada a la asistencia a una escuela pública o subvencionada, por lo que no alcanza a la primera infancia, el tramo de mayor pobreza (26,3 %).

14.5Lo que la evidencia causal permite y no permite afirmar

Las cifras anteriores describen incidencias y contrafactuales estáticos; no son evaluaciones de impacto. La base de evidencia causal sobre los programas paraguayos es delgada en relación con su tamaño. Para Tekoporã existe la evaluación de su fase inicial (Soares et al., 2008), que documentó efectos positivos sobre la asistencia escolar y el uso de servicios de salud. Para la pensión de adultos mayores existe el estudio de regresión discontinua de Molinas Vega et al. (2021), con efectos positivos sobre el ingreso laboral del hogar y sin desincentivos laborales, y una evaluación experimental de Innovations for Poverty Action (2019, citado en Molinas Vega et al., 2021) cuyo informe no pudimos consultar. Para Pytyvõ, el estudio base registra una evaluación con emparejamiento del entonces Ministerio de Hacienda (aumento de 8,3 % en el ingreso per cápita de los hogares pobres beneficiarios). No hay evaluación causal de Hambre Cero, de los programas de primera infancia ni del efecto de la universalización legal de la pensión (Ley 7322/2024) sobre la cotización de los trabajadores activos. Con US$ 406 millones anuales en la pensión y US$ 370 millones en alimentación escolar, la evaluación rigurosa no es un accesorio académico: es la condición para asignar bien el próximo guaraní.

14.6Síntesis de brechas del ciclo de vida, la migración y la protección social

La síntesis tiene un hilo conductor. Las dos décadas analizadas muestran un país que redujo drásticamente la pobreza en todas las etapas del ciclo de vida (en dos mediciones no empalmables, 2003–2021 y 2022–2025), que construyó un pilar no contributivo para la vejez, universal por ley desde 2024 y que ya llega a la mitad de los mayores de 65 años, y que en 2025 llevó a escala nacional, con financiamiento centralizado, la alimentación escolar de la niñez escolarizada, universal en la educación básica. Muestran también tres asimetrías no resueltas: entre la protección de la vejez y la de la infancia (14,5 frente a 4,1 puntos de pobreza evitada), entre el pilar no contributivo y el contributivo (51,5 % frente a 16,9 % de cobertura de los mayores), y entre la magnitud de la emigración y la capacidad estadística del país para observarla. Las tres tienen el mismo origen: un sistema que creció por agregación de programas, cada uno con su lógica y su coalición, más que por diseño desde el ciclo de vida. En los términos del capítulo 2, el régimen se movió hacia un familiarismo asistido: la pensión, la alimentación escolar y Tekoporã complementan a la familia, pero el seguro social sigue atado al empleo formal y no la sustituye.

Referencias del capítulo 14

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14. La Nación. (2026, 5 de agosto). Dos años de Hambre Cero: «Parecía un sueño inalcanzable», dice Peña. https://www.lanacion.com.py/politica/2026/08/05/dos-anos-de-hambre-cero-parecia-un-sueno-inalcanzable-dice-pena/
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