Conclusiones

El estudio partió de una pregunta sencilla en apariencia: cómo vive y cómo se enferma la población paraguaya, y qué cambió en dos décadas. La respuesta, construida con 23 rondas de microdatos de encuestas de hogares, cuatro encuestas especializadas, el Censo 2022 y las estimaciones comparables del IHME, la OMS, el Banco Mundial y la CEPAL, se resume en una paradoja: el Paraguay redujo como pocos países de la región la pobreza y la desigualdad de ingresos, pero tradujo ese progreso mucho menos —y más despacio que sus vecinos— en años de vida sana y en aprendizajes, y poco en protección contributiva y financiera frente a los riesgos. Dado su ingreso, su distancia con la región en esperanza de vida está dentro de la variación habitual; lo que la distingue es la trayectoria desde 2010, y en el nivel solo los aprendizajes quedan fuera de lo esperable (capítulo 15).

17.1Qué cambió

La pobreza monetaria bajó de la mitad de la población a uno de cada seis habitantes, y la extrema, de 12 % a 2 %, según dos mediciones que no se empalman. El coeficiente de Gini cayó trece centésimos. El ingreso del percentil 5 creció mucho más rápido que el del percentil 95, con cualquier deflactor. La población con ingresos de clase media pasó a ser más de la mitad del total (también aquí, dos mediciones no empalmables). El gradiente de ingreso en la consulta médica se redujo mucho y hoy es pequeño, aunque positivo; declara recibir medicamentos gratuitos el 71 % de los consultantes; la escuela retiene hoy a casi todos los niños y adolescentes; el agua por cañería llegó a nueve de cada diez hogares; con una norma mínima, el déficit habitacional se redujo a un cuarto del de 2003; la pobreza de las personas mayores se redujo a un tercio (dos mediciones no empalmables), con un aporte decisivo de la pensión no contributiva. Varios de esos cambios tienen detrás decisiones de política —gratuidad de los servicios del MSPBS, pensión alimentaria, Hambre Cero, expansión del agua—; otros, como la cocina eléctrica o la moto, fueron respuestas privadas de los hogares; y el conjunto se apoyó en un ciclo de crecimiento que elevó el ingreso laboral de los hogares en la década de 2003–2013.

17.2Qué no cambió

Siete de cada diez ocupados siguen sin aportar a una caja de jubilación —aunque la proporción que aporta se duplicó, de 13 % a 26,5 %, casi solo entre los asalariados—, y la cobertura contributiva de las personas mayores, que refleja carreras laborales de hace décadas, apenas cambió en veinte años (15,7 % en 2003, 16,9 % en 2010 y 16,9 % en 2025). Siete de cada diez paraguayos siguen sin seguro de salud (ocho de cada diez en 2003), y el gasto de bolsillo sigue absorbiendo el 3 % del PIB; desde 2014 el país no mide la protección financiera, y la estimación por imputación sugiere, a lo sumo, una mejora leve que no se distingue de los cambios en la morbilidad declarada. Casi seis de cada diez ocupados siguen en sectores de baja productividad. El alcantarillado no avanzó. El estrato de ingreso bajo no pobre —tres de cada diez personas— no se redujo. La pobreza infantil sigue duplicando a la adulta. La presión tributaria sigue en torno al 11 % del PIB.

17.3Qué cambió de naturaleza

Tres problemas cambiaron de forma. El problema educativo dejó de ser de acceso y pasó a ser de aprendizaje: solo el 5,6 % de los alumnos de sexto grado alcanza el nivel mínimo en matemática, y once años de escuela equivalen a siete de aprendizaje. El problema sanitario sumó a las enfermedades de la pobreza las crónicas: la diabetes es hoy la primera causa de pérdida de salud, la brecha con la región es de muerte prematura, no de discapacidad, y la esperanza de vida avanza desde 2010 mucho más despacio que la regional. El problema de la movilidad dejó de ser la falta de vehículos y pasó a ser el de una motorización privada barata y riesgosa: la moto llegó a dos de cada tres hogares del quintil más pobre, con un costo en vidas. En el área metropolitana sustituye a un transporte público lento; en el interior, donde casi no hay transporte público local, sustituye sobre todo a la caminata, y su difusión explosiva de 2006–2012 coincidió con ventas que se multiplicaron por ocho, cuyos determinantes de precio y crédito el estudio no analiza.

17.4Diez conclusiones

1. La reducción de la pobreza fue real y profunda: descansó en el trabajo en la primera década y en el trabajo y las transferencias en la última. Entre 2022 y 2025 el ingreso laboral explicó el 44 % de la caída y las transferencias no contributivas, casi un tercio, con el mayor aporte absoluto de la serie, en buena parte por el almuerzo escolar, que solo se imputa como ingreso del hogar desde 2022. La sostenibilidad de la segunda fase depende de que el ingreso laboral siga creciendo, y eso depende de la productividad y la formalización.
2. La productividad es la restricción de fondo, y el crecimiento sigue siendo necesario pero no alcanza. El 57,8 % de los ocupados trabaja en sectores de baja productividad (72,8 % en 2003) y la productividad laboral equivale al 80 % del promedio regional y al 52 % de la uruguaya; sin cerrar esa brecha, el ingreso laboral difícilmente sostendrá la caída de la pobreza. Pero la productividad no basta: entre 2013 y 2019 el PIB por habitante creció alrededor de 12 % y la proporción de ocupados en estratos de baja productividad bajó de 62,2 % a 59,1 %, y aun así el ingreso laboral dejó de reducir la pobreza. Cómo se transmite el crecimiento al ingreso del trabajo de los hogares pobres —horas trabajadas, distribución entre factores, captación de la encuesta— es una pregunta que el estudio deja abierta. Aun con crecimiento alto y distribución pro-pobre, alrededor del 9 % de los paraguayos seguiría siendo pobre en 2030; un shock climático severo borraría un año de avance.
3. El ingreso bajo no pobre es un frente pendiente. Tres de cada diez paraguayos viven con entre 1 y 1,8 líneas de pobreza, una proporción que no bajó en veinte años en parte por construcción, porque quien sale de la pobreza entra en esa banda. La banda mide ingreso bajo, no riesgo de recaída (capítulo 3), y el inventario del capítulo 16 la ubica en la segunda prioridad; pero ocho de cada diez de esas personas no tienen seguro de salud, solo uno de cada seis de sus ocupados aporta a una caja de jubilación, y el sistema de protección social que describe el capítulo 14 no incluye un seguro frente al desempleo ni a la pérdida de cosecha, de modo que una sequía o una enfermedad puede devolverlas a la pobreza.
4. El Paraguay vive una polarización epidemiológica prolongada, con una carga crónica mayor que la regional. No es un exceso generalizado de enfermedades pretransicionales: sin la COVID-19, su carga de enfermedades transmisibles, maternas, neonatales y nutricionales es similar a la regional en AVISA y alrededor de 10 % mayor en mortalidad, lo esperable para su ingreso. Lo que lo define es una carga no transmisible mayor que la regional (+11 % en AVISA y +30 % en mortalidad; en 2019, +14 % y +34 %), la contratransición en causas específicas (tos convulsa y VIH, con alertas en la tuberculosis notificada y en el dengue, que creció aún más en la región), una transición prolongada y una polarización interna visible sobre todo en la nutrición infantil. Su esperanza de vida ya estaba algo más de un año por debajo de la regional hacia 2010 y quedó tres años por debajo en 2023 (GBD); según Naciones Unidas, entre 2010 y 2023 ganó 1,3 años, el menor avance de los nueve países comparados, y ya antes de la pandemia avanzaba más despacio que la región (1,1 frente a 1,5 años en 2010–2019).
5. La brecha sanitaria es evitable. Con las tasas regionales, el Paraguay tendría cada año unas 4.200 muertes menos por diabetes, accidente cerebrovascular y cardiopatías isquémica e hipertensiva (entre 2.100 y 6.100 según la incertidumbre del GBD), un exceso que ya existía en 2010 y que no depende de cómo se agrupen las causas; sus factores de riesgo —presión arterial, glucosa, obesidad, tabaco— tienen intervenciones de eficacia probada.
6. El sistema de salud amplió el acceso a la consulta, pero no logró el control ni la protección financiera. La brecha de consulta entre los quintiles extremos, ajustada por necesidad, sigue siendo de unos 7 puntos (2025), y casi uno de cada tres enfermos no consulta, en su gran mayoría por automedicación (el costo explica menos del 1 % de la no consulta). La segmentación entre el MSPBS, el IPS y el sector privado reproduce la del mercado laboral, y el gasto de bolsillo sigue absorbiendo el 3 % del PIB; es regresivo respecto del ingreso y levemente progresivo respecto del consumo (capítulo 7).
7. La escuela retiene, pero no enseña. El país gasta en educación la menor proporción del PIB de los nueve países comparados y obtuvo en PISA 2025 los aprendizajes más bajos entre los países sudamericanos participantes, según cifras todavía preliminares para los demás países; la eficiencia no basta: con el menor gasto relativo de la región, el país enfrenta a la vez un problema de suficiencia y de uso del gasto que el estudio no puede separar sin una serie de gasto por alumno (capítulo 8), aunque algunas de las intervenciones más eficaces, como la enseñanza estructurada en los primeros grados, son de costo moderado.
8. La niñez es la etapa donde la desigualdad se fija y la que menos protege el sistema de transferencias. Las transferencias públicas reducen la pobreza de los mayores en 14,5 puntos y la de los niños en 4,1 (capítulo 14). Una asignación por hijo de Gs. 200.000 mensuales para los hogares pobres reduciría la pobreza total en casi cuatro puntos con el 0,7 % del presupuesto nacional si la focalización fuera perfecta; con la cobertura de Tekoporã, que llega solo a uno de cada cinco pobres (error de exclusión de 79 %; 77 % entre los pobres con menores), la reducción sería de menos de un punto, con una quinta parte del costo. El rendimiento depende de la escala y de la precisión con que la asignación llegue a los hogares pobres: con los errores actuales de Tekoporã cada punto cuesta el doble, y con una asignación universal, cuatro veces más.
9. La vejez se protegió con una pensión no contributiva, no con seguridad social. Sin una puerta contributiva para los independientes, la pensión —universal por ley, con una cobertura efectiva de al menos la mitad de los mayores de 65 años— será cada vez más cara, y la cobertura contributiva de la vejez crecerá solo con los asalariados, al ritmo en que maduren sus historias de aporte.
10. El conjunto de la agenda no es financiable con una presión tributaria del 11 % del PIB, ni evaluable sin mejores datos. La agenda social y la agenda fiscal son la misma agenda, y la información estadística —gasto en salud, aprendizajes, factores de riesgo, migración— es su condición de posibilidad.

Vistas en conjunto, las diez conclusiones describen un régimen de bienestar que se movió hacia un familiarismo asistido (capítulo 2): la pensión no contributiva, la alimentación escolar y la gratuidad de la atención complementan a la familia, pero el seguro social sigue atado al empleo formal, y la familia sigue absorbiendo la enfermedad, el desempleo y la vejez de quienes trabajan fuera de él.

17.5Limitaciones del estudio

El estudio tiene limitaciones que conviene recordar. La ruptura metodológica de la pobreza en 2022 impide empalmar niveles. Las encuestas de 2020 y 2021 fueron mayormente telefónicas. Las estimaciones del GBD difieren de las de Naciones Unidas para 1990 y en la tendencia posterior, y de los registros nacionales en el nivel de las defunciones; el estudio las usa para comparar causas y países, no para fijar niveles oficiales ni tendencias de la esperanza de vida, y evita, salvo advertencia expresa, 2010 como año base regional por el efecto del terremoto de Haití. La lectura de la carga del Grupo I en 2023 depende de que el GBD atribuya a la COVID-19 una mortalidad residual que el registro nacional no permite verificar. Las comparaciones de desempeño dado el ingreso descansan en pocos países y sus cambios en el tiempo no son tendencias. Las encuestas de hogares subestiman los ingresos altos. El gasto de bolsillo posterior a 2014 es imputado, y la serie imputada no muestra una mejora demostrable de la protección financiera. El cambio de calendario de la EPHC en 2022 obliga a comparar los indicadores estacionales con series del segundo semestre reponderadas. Varias asociaciones econométricas son descriptivas y no causales, y las estimaciones de pobreza y desigualdad del capítulo 3 todavía no llevan errores estándar (salvo el Gini rural); en los demás capítulos se informan para las cifras principales. Las conclusiones centrales se sostienen con fuentes y métodos distintos, pero varias magnitudes —el exceso de carga de enfermedad, los escenarios a 2030, el rendimiento de una asignación por hijo— dependen de supuestos que el estudio explicita; todas estas limitaciones señalan inversiones necesarias en el sistema estadístico nacional.