El mensaje central
Entre 2003 y 2025 el Paraguay redujo la pobreza monetaria de la mitad de la población a uno de cada seis habitantes (dos mediciones no empalmables) y logró la tercera mayor reducción del Gini entre nueve países sudamericanos entre 2008 y 2024 (Banco Mundial). Pero ese progreso se tradujo mucho menos —y más despacio que en la región— en años de vida sana y en aprendizajes, y poco en protección contributiva y financiera frente a la enfermedad, el desempleo y la vejez: la protección que se amplió fue la no contributiva (pensión, alimentación escolar y gratuidad de la atención). La esperanza de vida, que hacia 2010 ya estaba algo más de un año por debajo del promedio latinoamericano, quedó tres años por debajo en 2023 según el GBD; según Naciones Unidas, entre 2010 y 2023 ganó 1,3 años, el menor avance de los nueve países comparados; solo el 5,6 % de los alumnos de sexto grado alcanza el nivel mínimo en matemática; siete de cada diez ocupados no aportan a ninguna caja de jubilación y siete de cada diez habitantes no tienen seguro de salud y dependen de la oferta gratuita del Ministerio, que no garantiza el medicamento ni la protección frente a los eventos de alto costo; el 58 % de los ocupados trabaja en sectores de baja productividad y la productividad laboral equivale al 52 % de la uruguaya. El diagnóstico de la nota sectorial del BID de 2013 era de falta de cobertura; el de 2026 es de calidad, productividad y protección. Dado su ingreso, el país está entre 1,3 y 1,7 años por debajo de la esperanza de vida que predice su ingreso (2024, según la muestra de países), una distancia dentro de la variación habitual: lo atípico es su trayectoria desde 2010 y, en el nivel, solo los aprendizajes (capítulo 15).
El estudio se apoya en una base armonizada de 23 rondas de la Encuesta Permanente de Hogares (690.311 registros, 2003–2025), en la Encuesta de Ingresos y Gastos 2011/12, la MICS 2016, la Encuesta de Uso del Tiempo 2016, la Encuesta de Movilidad del Área Metropolitana 2021, el Censo 2022 y en ocho descargas de microdatos agregados del Estudio de la Carga Global de Enfermedad (IHME, GBD 2023) para el Paraguay, ocho países sudamericanos y el promedio regional. Sus resultados se sometieron a rondas sucesivas de auditoría adversarial.
Hallazgos principales
1. Pobreza: dos impulsos y una meseta. La pobreza bajó de 51,0 % (2003) a 21,0 % (2019) con la metodología anterior y de 24,5 % (2022) a 16,0 % (2025) con la vigente (dos mediciones no empalmables); la extrema, de 11,9 % a 2,4 %. En la primera década, el ingreso laboral explicó el 72 % de la caída; entre 2013 y 2019 dejó de reducir la pobreza; entre 2022 y 2025 explicó el 44 %, y las transferencias públicas no contributivas aportaron 2,7 puntos, casi un tercio de la reducción, como en 2013–2019, pero con el mayor aporte absoluto de la serie. De esos 2,7 puntos, unos 0,9 corresponden al almuerzo escolar, que se imputa como ingreso del hogar desde 2022 y no en los períodos anteriores; sin él, las transferencias monetarias aportaron unos 1,8 puntos, poco más que en 2013–2019 (1,5). La descomposición es contable, y el tramo parte de 2022, un año de sequía y crecimiento nulo. Con las líneas internacionales, el Paraguay pasó de tener más pobreza que el promedio latinoamericano (43,9 % frente a 40,3 % en 2008) a tener menos (20,5 % frente a 24,7 % en 2024).
2. Desigualdad: la caída más persistente. El Gini del ingreso per cápita bajó de 0,561 a 0,434, y el ingreso del percentil 5 creció mucho más rápido que el del percentil 95 con cualquier deflactor (4,9 % y 1,3 % anual con la línea total); ambas comparaciones entre 2003 y 2025 cruzan dos mediciones no empalmables, pero el crecimiento fue pro-pobre en cada tramo comparable. La clase media superó por primera vez la mitad de la población (51,6 %; dos mediciones no empalmables), pero el estrato de ingreso bajo no pobre —tres de cada diez personas, que viven con entre 1 y 1,8 líneas de pobreza— no se redujo en veinte años.
3. La pobreza tiene cara de niño, de hogar numeroso y, cada vez más, de hogar con jefatura femenina. La pobreza de los menores de 18 años bajó de 62,1 % a 36,2 % entre 2003 y 2021 y de 34,9 % a 24,5 % entre 2022 y 2025 (dos mediciones no empalmables), pero duplica a la de los adultos (1,6 veces con escalas de equivalencia, que reconocen las economías de escala de los hogares numerosos); los niños son el 30 % de la población y el 46 % de los pobres. Casi la mitad de los pobres (46,5 %) vive en hogares con jefatura femenina, frente al 31 % en 2013 (con otra metodología de pobreza), en buena parte porque esa jefatura se volvió más frecuente; por sexo de las personas, la diferencia de pobreza es pequeña (17,0 % las mujeres y 15,0 % los hombres). Concepción tiene cinco veces la pobreza de Asunción, pero el departamento Central concentra el mayor número de pobres.
4. Trabajo: más empleo y mejores ingresos en la base, pero informalidad mayoritaria. El desempleo bajó de 8,0 % a 4,7 % (4,0 % con un calendario de entrevistas comparable, similar al mínimo de 2012) y la mediana del ingreso laboral real aumentó 56 %. La informalidad cayó de 77,2 % (2008) a 64,4 % (2025), a tres cuartos de punto por año (medio punto desde 2013); el aporte jubilatorio de los trabajadores por cuenta propia es nulo, y el 58 % de los ocupados sigue en sectores de baja productividad. Según su propia declaración, siete de cada diez asalariados privados informales trabajan en establecimientos con RUC, lo que sugiere que una parte sustantiva de la formalización pendiente podría identificarse cruzando registros.
5. La esperanza de vida avanzó mucho más despacio que la de la región. Según el GBD 2023, el Paraguay vive 73,0 años (Naciones Unidas: 73,8), el penúltimo lugar entre los nueve países comparados, tres años menos que el promedio regional; a los 65 años le quedan 15,9 años de vida, frente a 18,8 en la región. Hacia 2010 ya estaba algo más de un año por debajo de la región. Desde entonces el estancamiento fue relativo: entre 2010 y 2023 ganó 1,3 años según Naciones Unidas, el menor avance de los nueve países (América Latina: 2,0, medido desde el promedio de 2009 y 2011 para excluir el terremoto de Haití), aunque apenas 0,1 años por debajo de Uruguay, que partía de un nivel mucho más alto. Antes de la pandemia (2010–2019) ya había ganado menos que la región (1,1 frente a 1,5 años) y que Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador y Perú (entre 1,8 y 3,4), y entre 2019 y 2023 se recuperó más despacio (+0,2 frente a +0,4). Según el GBD perdió 0,8 años, pero su serie paraguaya es la única de las nueve con mortalidad estandarizada creciente desde 1990, probable reflejo de la corrección gradual del subregistro.
6. Una polarización epidemiológica prolongada, con una carga crónica mayor que la regional. El Paraguay tiene más carga que el promedio regional en enfermedades no transmisibles: +11 % en años de vida saludable perdidos (AVISA) y +30 % en mortalidad (en 2019, antes de la pandemia, +14 % y +34 %); la diferencia en mortalidad es la robusta, porque en AVISA los intervalos de incertidumbre se superponen. En las transmisibles, maternas, neonatales y nutricionales, el exceso de 2023 (+30 % en AVISA, incluida la COVID-19) corresponde casi por completo a la mortalidad residual que el GBD atribuye a esa enfermedad: sin ella, su carga es similar a la regional en AVISA y alrededor de 10 % mayor en mortalidad, lo esperable para su ingreso. A esa carga crónica se suman la contratransición en causas específicas (tos convulsa y VIH, con alertas en la tuberculosis notificada, cuyo aumento puede reflejar mejor detección, y en el dengue, que creció aún más en la región), una transición prolongada y una polarización interna visible sobre todo en la nutrición infantil. Según las estimaciones del GBD, entre 2005 y 2019 la carga estandarizada total bajó 10 % en la región y no bajó en el Paraguay, que pasó de 4 % por debajo a 9 % por encima de la región; esa tendencia puede reflejar en parte la corrección gradual del subregistro de defunciones (capítulo 5), y lo robusto es el nivel y la estructura por causas. La diabetes es la primera causa de pérdida de salud (5,8 % de los AVISA) y sus muertes aumentaron de 2.363 a 3.209 entre 2010 y 2023. La brecha medible con la región es de muerte prematura (+18,5 % en años perdidos por muerte prematura); en discapacidad el GBD no distingue al Paraguay de la región: los años vividos con discapacidad de los nueve países difieren menos de 15 % entre sí y tienen intervalos de incertidumbre de alrededor de ±25 %.
7. Una brecha sanitaria evitable. Si el Paraguay tuviera las tasas regionales causa por causa, evitaría en términos netos unos 179.000 años de vida saludable perdidos por año (9 % del total) y unas 10.400 muertes; sumando solo las causas en que está peor que la región, unos 322.000 años (16 %). Fuera de la COVID-19, el exceso se concentra en un bloque cardiometabólico —diabetes, accidente cerebrovascular, cardiopatías isquémica e hipertensiva— que suma unos 79.000 años y 4.200 muertes anuales (entre unas 2.100 y 6.100 con los límites de incertidumbre de las tasas paraguayas del GBD; unas 4.400 si se incluyen todas las causas cardiovasculares y la enfermedad renal crónica), un exceso que ya existía en 2010. La caída de la carga (AVISA) por accidente cerebrovascular y cardiopatía isquémica siguió el ritmo regional, pero desde un nivel más alto y compensada por el aumento de otras causas; en mortalidad, la distancia con la región se amplió entre 2010 y 2023. El país tiene la mayor carga atribuible de la región a la glucosa elevada, la obesidad, la presión arterial, el tabaco y el alcohol, en parte como reflejo de su alta carga cardiometabólica.
8. La pandemia golpeó en dos tiempos. En 2020 la mortalidad estandarizada aumentó 9 % (+23 % en la región), pero en 2021 subió 60 % (región: 34 %) y la esperanza de vida cayó 6,2 años según el GBD (5,6 según Naciones Unidas). En 2023 la mortalidad estandarizada seguía 5 % por encima de la de 2019, cuando en la región ya había vuelto a su nivel.
9. El sistema de salud amplió el acceso a la consulta, no la cobertura financiera. La brecha bruta de consulta entre los quintiles extremos de quienes enferman bajó de 32 a 2 puntos, en mediciones que cruzan cambios de cuestionario, pero ajustada por necesidad sigue siendo de 6,9 puntos en 2025, y casi uno de cada tres enfermos no consulta, aunque ocho de cada diez de ellos declaran haberse automedicado y el costo explica menos del 1 % de la no consulta (capítulo 6). La proporción de consultantes que declara recibir medicamentos sin costo subió dentro de cada redacción comparable de la pregunta (por ejemplo, de 46 % a 66 % en 2009–2016) y llega hoy al 71 %, aunque una respuesta afirmativa no garantiza gratuidad total. Pero el 69 % de la población no tiene seguro (6,4 % de cobertura en el quintil más pobre frente a 58,3 % en el más rico), los hospitales del Ministerio pasaron de atender el 10 % al 32 % de las consultas —según el nombre que el informante da al establecimiento, que el estudio no cotejó con el registro del MSPBS ni con posibles recategorizaciones de centros de salud como hospitales— y el primer nivel no se convirtió en la puerta de entrada.
10. El gasto de bolsillo pesa sobre el ingreso del trabajo. La participación del gasto de bolsillo en el gasto en salud bajó de 60,5 % a 36,3 %, porque creció el gasto público, pero el gasto de bolsillo sigue absorbiendo el 3 % del PIB. Medido contra el ingreso laboral, equivale al 8,9 % del ingreso del trabajo de los hogares del quintil más pobre y al 1,4 % del más rico (2012–2014). El gradiente depende, sin embargo, de la medida de capacidad de pago: con el ingreso es regresivo (Kakwani −0,14), y con el consumo de la EIG 2011/12 desaparece y se vuelve levemente progresivo (el gasto equivale al 4,0 % del ingreso laboral en el quintil más pobre de consumo y al 4,9 % en el más rico; Kakwani +0,12) (capítulo 7). Entre 70.000 y 110.000 personas por año caían en la pobreza por pagar salud en 2004–2014. Desde 2015 la encuesta de hogares no mide los montos del gasto en salud; una estimación por imputación, que por construcción solo capta cambios en el uso de servicios y no en los precios ni en la gravedad de los episodios, no muestra una mejora demostrable de la protección financiera desde 2014, aunque tampoco permite descartar una mejora leve.
11. La escuela retiene, pero no enseña. La asistencia de 15 a 17 años pasó de 66,5 % a 91,1 % y la conclusión de la media, de 43 % a 75 %. Pero en PISA 2025 el Paraguay obtuvo 334 puntos en matemática, el último entre los ocho países sudamericanos participantes según cifras preliminares de fuente secundaria para los demás países, y solo el 10 % alcanzó el nivel básico; once años de escuela equivalen a siete de aprendizaje. La caída no es solo efecto de la mayor cobertura de PISA, y la única mejora documentada es parcial: entre el TERCE 2013 y el ERCE 2019 avanzó el tercer grado (+14 puntos en matemática y +22 en lectura), no el sexto. La ventaja condicional del quintil más rico en la conclusión de la media sigue siendo grande (35 puntos; 29 entre los hijos del jefe, frente a 39 hace veinte años), y el gasto público en educación (3,5 % del PIB) es el más bajo de los nueve países.
12. Vivienda: menos déficit, agua insegura y leña en el campo pobre. Con una norma mínima, el déficit habitacional cayó de 50 % a 13 % de los hogares y el 97 % del déficit restante es de mejoramiento, no de vivienda nueva. El 93 % de los hogares tiene agua por cañería, pero solo el 64 % de la población bebe agua gestionada de forma segura; el alcantarillado no pasó del 11 % en dos décadas; el 57,5 % de los hogares rurales del quintil más pobre cocina con biomasa, y el país tiene la mayor mortalidad por contaminación del aire doméstico de los nueve países comparados, según las estimaciones modeladas de la OMS.
13. Transporte: la moto como respuesta privada. Los hogares con moto pasaron de 12 % a 55 % (de 7 % a 65 % en el quintil más pobre). Es sobre todo un fenómeno rural —la tienen siete de cada diez hogares rurales y uno de cada tres en Asunción y Central urbano—, donde reemplaza la falta de transporte local más que a un ómnibus deficiente. En el área metropolitana, el ómnibus demora 70 minutos por viaje y sus usuarios viajan 136 minutos al día, más del doble que los demás (64 minutos). La mortalidad vial (21,0 por 100.000) es la segunda más alta de los nueve países, y seis de cada diez víctimas son motociclistas.
14. Vejez protegida por la pensión, no por la seguridad social. La pobreza de los mayores de 65 bajó de 36,1 % a 17,7 % entre 2003 y 2021 y de 17,5 % a 12,1 % entre 2022 y 2025 (dos mediciones no empalmables), con un aporte decisivo de la pensión no contributiva (universal por ley desde 2024, con una cobertura efectiva de al menos la mitad de los mayores: la encuesta capta el 81 % del padrón), pero la cobertura contributiva de los mayores sigue en 16,9 %, igual que en 2010 y apenas 1,2 puntos más que en 2003. Es un indicador de stock, que refleja carreras laborales de hace décadas e incluye pensiones graciables y de sobrevivencia; entre los ocupados de hoy, la proporción que aporta se duplicó (de 13,0 % a 26,5 %), aunque casi no alcanza a los independientes.
15. Migración y remesas: un flujo récord que la encuesta capta cada vez menos. Las remesas pasaron de 110 a más de 1.500 millones de dólares anuales y reducen la pobreza de los hogares que las reciben. Pero la masa que declara la encuesta de hogares bajó del 80 % de las remesas de la balanza de pagos en 2009 al 13 % en 2025, de modo que la caída de los hogares receptores medidos y el aumento de los que dependen casi por completo de la remesa pueden reflejar tanto una concentración real como una subdeclaración creciente de las remesas pequeñas (capítulo 13).
Prioridades y agenda
El estudio identifica cinco brechas de primera prioridad —la muerte prematura cardiometabólica, la informalidad y la desprotección contributiva, los aprendizajes, la pobreza y la desprotección de la niñez, y la protección financiera en salud— y dos transversales: la capacidad fiscal y la información estadística. Entre las de segunda prioridad está la baja productividad y heterogeneidad estructural, que no alcanza la primera sobre todo por su menor tractabilidad en el corto plazo, pero que está detrás de la informalidad, del ingreso laboral y de la sostenibilidad de la caída de la pobreza. Con el crecimiento del escenario base (3,8 % anual), la pobreza bajaría a 11 % en 2030 (entre 10,8 % y 12,7 % según cuánto del crecimiento llegue a los hogares); con distribución pro-pobre, a 10,4 %; con un shock climático severo volvería transitoriamente a 15 %. Una asignación de Gs. 200.000 mensuales por niño en hogares pobres reduciría la pobreza total en 3,8 puntos y la extrema en 1,4, con un costo de 1,1 billones de guaraníes (0,7 % del Presupuesto General de la Nación 2026), si la focalización fuera perfecta; con la cobertura actual de Tekoporã, que llega solo a uno de cada cinco pobres (error de exclusión de 79 %; 77 % entre los pobres que viven con menores, una cota superior por la subcaptación de la encuesta), la reducción sería de 0,8 puntos, pero con una quinta parte del costo: el rendimiento por guaraní es el mismo. Lo que encarece cada punto es la imprecisión: con los errores de exclusión e inclusión que hoy tiene Tekoporã, el costo por punto se duplica, y con una asignación universal se cuadruplica.
La agenda propuesta se ordena en cinco ejes:
- Salud del adulto: un programa nacional de control de la hipertensión y la diabetes (modelo HEARTS de la OPS) con medicamentos garantizados mediante compra conjunta MSPBS–IPS; impuestos saludables al tabaco, el alcohol y las bebidas azucaradas; seguridad del motociclista; y recuperación de las coberturas de vacunación.
- Niñez: asignación por hijo que empiece por los hogares pobres y se amplíe progresivamente —la universalidad no se justifica por su rendimiento contra la pobreza, el menor por guaraní de las variantes simuladas, sino por razones que la simulación no evalúa: los errores de exclusión de una focalización por comprobación de medios a gran escala, la volatilidad de los ingresos cerca de la línea y la sostenibilidad política que la literatura atribuye a los programas de amplia cobertura—, cuidado y educación de la primera infancia, aprendizajes fundamentales medidos de forma regular, y salud sexual y reproductiva adolescente.
- Trabajo: cruce del registro tributario con el de aportantes del IPS para verificar y focalizar la formalización, una puerta contributiva para los independientes ligada al RUC y la coordinación de la pensión no contributiva con la contributiva.
- Territorio, vivienda y movilidad: agua gestionada de forma segura, cocina eléctrica en el campo pobre, alquiler social y transporte metropolitano pagado por desempeño.
- Financiar y medir: elevar la presión tributaria hacia el promedio regional con impuestos progresivos, crear un fondo de protección financiera para eventos catastróficos de salud y restituir el módulo de gasto en salud en la encuesta de hogares, junto con nuevas encuestas de ingresos y gastos, de niñez y de factores de riesgo.
La secuencia importa: empezar por medidas visibles y de costo moderado —medicamentos garantizados, asignación por hijo, alimentación escolar bien ejecutada— que construyan la confianza necesaria para la reforma fiscal que el resto de la agenda requiere.