Contexto

Los capítulos sectoriales que siguen se leen sobre tres telones de fondo. El primero es una economía que creció a buen ritmo en el promedio, pero con una volatilidad de origen climático que golpea primero a los hogares rurales. El segundo es una transición demográfica que llevó al país a su punto de máxima ventaja —la razón de dependencia está en el mínimo de la serie 2003–2025— y que empieza a revertirse por el envejecimiento. El tercero es un Estado con estabilidad macroeconómica reconocida pero con una de las presiones tributarias más bajas de América Latina, que limita lo que la política social puede financiar. Este capítulo documenta los tres con estadísticas oficiales y con los microdatos de la EPH/EPHC.

2.1Crecimiento con volatilidad climática

Entre 2010 y 2025 el PIB per cápita real del Paraguay aumentó más que el del promedio regional. Según el Banco Mundial (2026), pasó de 5.191 dólares constantes de 2015 a 7.029 (+35 %), mientras el de América Latina y el Caribe pasó de 8.060 a 9.018 (+12 %). El país cerró parte de la distancia con la región, aunque su ingreso por habitante sigue siendo, en dólares constantes de 2015, el 78 % del promedio regional y el 36 % del uruguayo; medido en paridad de poder adquisitivo, que corrige por el menor nivel de precios, la relación sube al 82 % del promedio regional y al 51 % del uruguayo en 2024 (capítulo 15; 85 % y 53 % según la estimación preliminar de 2025).

El promedio esconde una volatilidad que es el rasgo definitorio de esta economía. Entre 2013 y 2025 hubo tres años de crecimiento nulo o negativo —2019, 2020 y 2022— y todos, salvo 2020, tuvieron un componente climático o agrícola; el cuadro arranca, además, con la recuperación de la sequía de 2012 (Cuadro 2.1). El sector primario se contrajo 11,6 % en 2021 y 8,6 % en 2022, y creció 42 % en 2013, 16,3 % en 2023 y 9,0 % en 2025.

Esta volatilidad es probablemente un determinante social de primer orden, aunque este estudio no cuantifica su efecto sobre la pobreza ni sobre el empleo rural. En 2022 se superpusieron la sequía, que contrajo el producto primario 8,6 % y el empleo del sector, la secuela de la pandemia y el alza internacional de los precios; según la presentación de resultados de pobreza del Ministerio de Economía y Finanzas, la inflación de alimentos llegó a 9,2 % (Ministerio de Economía y Finanzas, 2023). Los hogares rurales enfrentan un riesgo climático para el que el sistema de protección social que describe el capítulo 14 no tiene un instrumento de cobertura explícita. El capítulo 3 muestra además que el ingreso medio de los hogares, que había crecido 55 % en términos reales entre 2003 y 2014, se estancó después (2,71 líneas de pobreza en 2014, 2,61 en 2019 y 2,28 en 2020–2021): el ciclo agrícola y los shocks externos coincidieron con un freno de la mejora de la década anterior.

2.2El shock estadístico del Censo 2022

2.3La transición demográfica en los microdatos

Los microdatos de la EPH/EPHC, reponderados con las proyecciones posteriores al Censo, permiten seguir la transición demográfica año a año (Cuadro 2.2 y Gráfico 2.1). Entre 2003 y 2025 la proporción de menores de 15 años bajó de 36,3 % a 24,8 % y la de mayores de 65 subió de 5,3 % a 8,7 %. La edad mediana pasó de 21 a 30 años. La razón de dependencia —personas menores de 15 y mayores de 64 por cada 100 en edad de trabajar— cayó de 71 a 51, el nivel más bajo de la serie 2003–2025. El índice de envejecimiento —mayores de 65 por cada 100 menores de 15— se multiplicó por 2,4, de 14,5 a 35,1.

La pirámide de 2003 tenía una base ancha propia de una población joven y de alta fecundidad; la de 2025 tiene una base que se estrecha por debajo de los 15 años y un abultamiento entre los 15 y los 39, la generación del bono demográfico. La tasa global de fecundidad bajó a 2,4 hijos por mujer según Naciones Unidas (2024) y a 1,9 según las proyecciones del INE posteriores al Censo, que encontró menos nacimientos de los esperados; la diferencia entre ambas fuentes es en sí misma una advertencia sobre la incertidumbre demográfica del país.

Tres consecuencias de esta transición atraviesan el estudio. La primera es el bono demográfico: la razón de dependencia está en el mínimo de la serie 2003–2025, pero la ventana solo se convierte en dividendo si la población en edad de trabajar es productiva. Con una productividad laboral equivalente al 52 % de la uruguaya (Observatorio Económico, 2026) y con casi dos de cada tres ocupados en la informalidad (64,4 %; capítulo 4), el país atraviesa su bono sin capitalizarlo plenamente. La segunda es el envejecimiento: la proporción de mayores de 65 años crecerá con rapidez en las próximas dos décadas, con una cobertura contributiva que alcanza a una minoría (capítulos 12 y 14) y con una carga de enfermedades crónicas que crece sobre todo por la demografía, y además por un leve deterioro de las tasas por edad (capítulo 5, Recuadro 5.3). La tercera es la reconfiguración de los hogares: hogares más pequeños, más urbanos y más encabezados por mujeres, que dependen más del ingreso de una sola persona y que tienen menos capacidad de cuidado interno, un tema que el capítulo 4 retoma con la participación laboral de las madres de niños pequeños y, con la Encuesta de Uso del Tiempo, el trabajo no remunerado de las mujeres (capítulo 4) y los traslados de cuidado (capítulo 10).

2.4Urbanización y territorio

La población urbana pasó de 59 % a 72 % de la población en hogares entre 2003 y 2025 según la EPH/EPHC. El país sigue siendo, sin embargo, el segundo menos urbanizado de los nueve comparados (solo Ecuador lo es menos). Según el Banco Mundial, la población urbana es del 70 %, frente a 82 % en el conjunto de América Latina y el Caribe. La urbanización paraguaya es además metropolitana: el área de Asunción y el departamento Central concentran más de un tercio de la población, y Alto Paraná, Itapúa y Caaguazú forman un segundo eje de ciudades intermedias. La consecuencia para la política social es doble: los problemas propios de la ciudad —transporte (capítulo 10), vivienda en alquiler y asentamientos precarios (capítulo 9), violencia— ganan peso, mientras la pobreza rural, aunque menor en número, conserva la mayor incidencia y las peores condiciones de acceso a servicios.

2.5Estabilidad macroeconómica y restricción fiscal

El Paraguay tiene una macroeconomía ordenada: inflación baja (2,7 % interanual en enero de 2026, con una meta del Banco Central rebajada a 3,5 %), deuda pública moderada (36,4 % del PIB, aunque 77 % en dólares), reservas internacionales de unos 11.000 millones de dólares y grado de inversión otorgado por Moody's en julio de 2024 (Cuadro 2.3). Esa estabilidad convive con una restricción fiscal severa: la presión tributaria, en torno al 11 % del PIB, es de las más bajas de América Latina.

El gasto social representa 56 de cada 100 guaraníes que ejecuta la Administración Central —una proporción alta— pero sobre una base tributaria pequeña. El problema dominante es el tamaño del presupuesto más que su composición: la salud ya tiene la mayor prioridad fiscal del grupo de comparación (capítulo 15), aunque en educación la prioridad también es discutible. El gasto público en salud se duplicó en proporción del PIB entre 2010 y 2023 (de 2,1 % a 4,6 %; 1,6 % en 2008), y por eso la participación del gasto de bolsillo en el gasto corriente en salud cayó de 54 % en 2010 (60,5 % en 2008) a 36 % en 2023; medido contra el PIB, sin embargo, el gasto de bolsillo no bajó (alrededor de 3 %; capítulo 7). El gasto público en salud sigue por debajo del 6 % del PIB que la Organización Panamericana de la Salud propone como referencia (Organización Panamericana de la Salud, 2014). El gasto en educación (3,5 % del PIB) es el más bajo de los nueve países comparados (capítulo 8), con un mandato constitucional de destinar a educación al menos el 20 % del presupuesto de la Administración Central cuyo cumplimiento este estudio no verificó.

2.6Régimen de bienestar: dónde se ubica el Paraguay

Martínez Franzoni (2008) clasificó los regímenes de bienestar latinoamericanos según el peso relativo del mercado, la familia y el Estado en la asignación de recursos frente a los riesgos sociales. El Paraguay quedó, junto con Bolivia, Honduras y Nicaragua, en la variante más informal del grupo familiarista (régimen informal-familiarista): un mercado laboral que no protege (alta informalidad), un Estado de baja capacidad y baja inversión social, y una familia —incluida la familia extendida y la transnacional, a través de las remesas— que absorbe los riesgos. Filgueira (1998) lo había ubicado entre los regímenes excluyentes.

Veinte años después, ese diagnóstico se movió en una dirección: el Estado amplió su papel con una pensión no contributiva universal por ley para las personas mayores (cuya cobertura efectiva alcanza a la mitad de los mayores de 65 años), alimentación escolar universal en la educación básica pública y subvencionada, gratuidad de la atención en los servicios del MSPBS y transferencias condicionadas. Pero el mercado laboral sigue siendo mayoritariamente informal y la familia sigue siendo la principal red de seguridad frente a la enfermedad, el desempleo y la vejez. El régimen paraguayo transita de informal-familiarista a lo que podría llamarse un familiarismo asistido: el Estado complementa a la familia con transferencias no contributivas, pero no la sustituye con seguros sociales. Los capítulos 4, 6, 7, 12 y 14 documentan sus piezas —la informalidad, la segmentación del aseguramiento, el gasto de bolsillo, la pensión no contributiva y las transferencias—, y el capítulo 17 vuelve sobre la caracterización.

Referencias del capítulo

1. Banco Central del Paraguay. (2026). Informe Económico. Anexo Estadístico (21 de julio de 2026). BCP.
2. Banco Mundial. (2026). World Development Indicators [Base de datos; actualización del 13 de julio de 2026]. Recuperado el 3 de octubre de 2026 de https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators
3. Besley, T. y Persson, T. (2011). Pillars of prosperity: The political economics of development clusters. Princeton University Press.
4. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. (2026). Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2026: fortalecimiento de sistemas tributarios (LC/PUB.2026/4-P). CEPAL. https://www.cepal.org/en/publications/89990-fiscal-panorama-latin-america-and-caribbean-2026-strengthening-tax-systems
5. Filgueira, F. (1998). El nuevo modelo de prestaciones sociales en América Latina: residualismo, eficiencia y ciudadanía estratificada. En B. Roberts (Ed.), Ciudadanía y política social (pp. 71–116). FLACSO.
6. Fondo Monetario Internacional. (2026). Paraguay: Sixth review under the Policy Coordination Instrument and fourth review under the Resilience and Sustainability Facility; press release; staff report; and report supplement (IMF Country Report n.º 26/13). https://www.imf.org/es/publications/cr/issues/2026/01/23/paraguay-sixth-review-under-the-policy-coordination-instrument-and-fourth-review-under-the-573377
7. Instituto Nacional de Estadística. (2024). Censo Nacional de Población y Viviendas 2022. Resultados finales [Presentación del 21 de agosto de 2024]. INE.
8. Luttmer, E. F. P. y Singhal, M. (2014). Tax morale. Journal of Economic Perspectives, 28(4), 149–168. https://doi.org/10.1257/jep.28.4.149
9. Martínez Franzoni, J. (2008). Welfare regimes in Latin America: Capturing constellations of markets, families, and policies. Latin American Politics and Society, 50(2), 67–100. https://doi.org/10.1111/j.1548-2456.2008.00013.x
10. Ministerio de Economía y Finanzas. (2023). Pobreza monetaria 2022: resultados [Presentación]. https://economia.gov.py/application/files/9516/8122/5012/PPT_Pobreza_monetaria_2022.pdf
11. Ministerio de Economía y Finanzas. (2026). Panorama macroeconómico de Paraguay (enero de 2026). https://economia.gov.py
12. Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, División de Población. (2024). World Population Prospects 2024 [Base de datos].
13. Observatorio Económico. (2026). Nota sectorial social del Paraguay. Pobreza, ingreso de los hogares, trabajo, capital humano y migración: diagnóstico, evaluación y escenarios, 2010–2030. Facultad de Ciencias Contables, Administrativas y Económicas, Universidad Católica «Nuestra Señora de la Asunción».
14. Organización Panamericana de la Salud. (2014). Estrategia para el acceso universal a la salud y la cobertura universal de salud (CD53/5, Rev. 2). 53.º Consejo Directivo. https://www.paho.org/es/assa2030-objetivo-4