El derrumbe del orden monetario

Cuando Carlos A. Pedretti dijo en octubre de 1943 que «es el oro el que está apoyado en el dólar y no el dólar en el oro», resumía medio siglo de experiencia paraguaya con monedas ajenas. Desde 1885 el valor del peso dependió de una cadena que el país no controlaba: el peso argentino, la libra esterlina, el dólar y, detrás de todos, el oro. Esa cadena se rompió entre 1929 y 1931, la Argentina inventó en su lugar el control de cambios, y la Guerra del Chaco puso a prueba tres sistemas monetarios a la vez. De ese derrumbe salieron los instrumentos de 1941.

Una aritmética y no un acuerdo: cómo funcionaba el patrón oro

Bajo el patrón oro clásico las monedas no estaban ligadas entre sí por acuerdos políticos sino por aritmética. Cada unidad se definía por un peso de oro fino, y de esa definición se seguía mecánicamente su tipo de cambio con cualquier otra: bastaba dividir un contenido por el otro. Los bancos centrales y las cajas de conversión sostenían la relación entregando oro contra billetes y billetes contra oro a una tasa fija, que es lo que se llama convertibilidad. Nadie fijaba el tipo de cambio entre dos países: se deducía. Las leyes bolivianas de julio de 1928 lo muestran con números: al definir el boliviano en 0,54917 gramos de oro fino, fijaron su paridad en 13,33 por libra esterlina y en 2,73 por dólar.¹ El cociente de esas dos cifras, alrededor de 4,88, no es otra cosa que la relación entre la libra y el dólar que las dos monedas tenían definida en oro: La Paz no la negoció con Londres ni con Washington, simplemente la heredó.

La política monetaria consistía, en ese mundo, en defender la convertibilidad, y el precio del ajuste lo pagaba la economía real. Si un país importaba más de lo que exportaba, el oro salía para saldar la diferencia, la cantidad de dinero se contraía y los precios y la actividad caían hasta que el déficit se cerraba. Raúl Prebisch, que administró el mecanismo argentino, lo describió con crudeza: la Caja de Conversión «se limitaba a entregar automáticamente papel a cambio de oro y oro a cambio de papel, de acuerdo con una relación fija», y para sostener el patrón «era necesario someter las actividades económicas internas a las bruscas e intensas fluctuaciones del balance de pagos». Funcionaba bien mientras ingresaba oro y dejaba de funcionar cuando había que exportarlo «y someter a la economía interna a una violenta deflación».²

El sistema encadenaba a todos los países al mismo ancla y, por eso mismo, transmitía sin amortiguación los desequilibrios de un eslabón a los demás. Los países periféricos que no tenían oro suficiente para sostener una convertibilidad propia se colgaban de una moneda que sí lo tenía. El Paraguay se colgó de la Argentina, y por la Argentina, de la libra y del oro. Esa posición dentro de la cadena explica casi todo lo que le pasó a su moneda entre 1885 y 1936, y explica también por qué la reforma de 1943 se negó a atarla otra vez a un solo eslabón.

La cadena: libra, dólar, peso argentino, peso paraguayo

El enganche fue literal. La ley monetaria paraguaya del 14 de julio de 1885 dio curso legal a «las monedas de oro y plata de la República Argentina» y declaró que las piezas de oro de 8,0645 gramos y 900 milésimos de fino valdrían cinco pesos fuertes. El peso oro argentino había sido definido por la ley argentina N° 1130 del 5 de noviembre de 1881 en 1,6129 gramos de peso bruto y 0,900 de fino, es decir 1,45161 gramos de oro fino; y como 8,0645 dividido por cinco da exactamente 1,6129, la ley paraguaya no hizo otra cosa que declarar que un peso fuerte era un peso oro argentino. El país no adoptó un patrón oro propio: adoptó por remisión la unidad de otro. En el punto de partida, el peso fuerte, el peso oro sellado y el peso argentino eran la misma cosa, equivalente a 0,9648 dólares anteriores a 1934, y toda la historia posterior es la de su divergencia.³

De esa sola ley nacieron dos unidades que convivirían hasta 1943. El peso fuerte o de curso legal fue la unidad realizada: nunca se acuñaron monedas paraguayas de oro, pero se emitieron billetes, y lo que circuló fue papel inconvertible que se depreció sin pausa. El peso oro sellado fue la unidad no realizada, una pura moneda de cuenta en la que se expresaban la deuda pública, ciertos impuestos, las tarifas y los contratos de largo plazo. El informe que la Reserva Federal publicó en enero de 1944 describe el resultado sin diplomacia: la situación legal y real del oro sellado era «tan confusa que resultaba completamente incomprensible en el extranjero y aun en el Paraguay». No era una cláusula oro sino, en la práctica, una cláusula «peso argentino», nacida de la circulación de la moneda argentina en el país y del deseo de los acreedores de protegerse contra la depreciación del papel paraguayo.⁴

El eslabón decisivo lo puso la Argentina en 1899, cuando estabilizó su papel inconvertible al 44 % del peso oro: su Caja de Conversión pagaría cuarenta y cuatro centavos oro por cada peso papel. Uno dividido por 0,44 da 2,2727, y ése fue desde entonces el número que ligó al oro sellado paraguayo con el papel argentino. La paridad entre las dos unidades paraguayas nunca se fijó de manera directa: se derivaba multiplicando el tipo oficial contra el peso argentino por 2,2727. Antes de la guerra con Bolivia las tres monedas guardaban esta relación: 18,75 pesos de curso legal por peso argentino y, multiplicando, 42,61 pesos de curso legal por peso oro sellado. La regla se verifica en todos los tipos oficiales conocidos —70 por 2,2727 da 159,09; 77 por 2,2727 da 175— y el propio informe de la Reserva Federal la enuncia como identidad.⁵ Ese triángulo era la contabilidad del comercio exterior paraguayo: el exportador cobraba en libras, dólares o pesos argentinos, el Estado contaba en oro sellado y el asalariado cobraba en pesos de curso legal.

La cadena tenía, pues, cuatro eslabones, y el Paraguay sólo controlaba el último. La libra y el dólar estaban definidos en oro; el peso papel argentino era convertible en oro a través de la Caja de Conversión; el peso paraguayo se cotizaba contra el peso argentino. Las reservas de la Oficina de Cambios lo muestran en su composición: en agosto de 1932 sumaban 3.300.000 pesos oro sellado, repartidos en 303.000 libras esterlinas, 475.000 dólares y 1.600.000 pesos argentinos.⁶ Tres monedas ajenas: las de un país que comerciaba sobre todo con la Argentina y que se había endeudado en Londres. La historia de cómo esa cadena se fue reemplazando eslabón por eslabón llega hasta los años cuarenta: en febrero de 1941 el peso de curso legal cotizaba en torno a 308 por dólar, es decir 0,325 centavos de dólar por peso, y desde el 11 de julio de 1944 el tipo legal del dólar quedó fijado en 309 % —3,09 guaraníes, el equivalente de 309 pesos viejos—, sin variación durante todo 1946.⁷ Las dos unidades y su ruptura se estudian en detalle en la Oficina de Cambios.

Antes de la Oficina: tres maneras de perder la emisión (1885-1904)

Hay un tramo anterior de esta historia que la bibliografía monetaria paraguaya trata de pasada y que cambia el sentido de lo que vino después. Entre 1885 y 1915 el Paraguay ensayó, y perdió, tres formas sucesivas de organizar la emisión: la privada nacional, la estatal y la privada extranjera. La reconstrucción más documentada de la tercera no está en la historiografía paraguaya sino en un trabajo de historia económica argentina de 1990, hecho sobre las actas de directorio del banco que la protagonizó. Conviene decirlo de entrada porque determina lo que la fuente puede probar: es un solo lado de la correspondencia, el del acreedor.⁸

La primera forma fue la emisión privada con privilegio. Al intentar poner en vigencia el patrón oro, el Estado otorgó facultades de emisión a bancos privados —el Banco Nacional en 1884, el Banco de Comercio en 1886, el Banco del Paraguay y Río de la Plata en 1889—, con una serie de privilegios fiscales. El déficit crónico de la balanza de pagos y la crisis de 1890 los liquidaron. La medida del fracaso es la prima del oro, es decir, cuánto había que pagar en papel por encima de la par para obtener un peso de oro: fue del 46 % en 1886 y del 566 % en 1893, lo que equivale a decir que en 1893 un peso oro costaba 6,66 pesos de papel. La segunda forma fue la estatal: en la década de 1890 la emisión pasó a la Caja de Conversión, que intentó reducir el papel circulante para estabilizar su valor y no lo consiguió; en 1901 el tipo de cambio era de 100 pesos oro por 840 pesos paraguayos. Junto al emisor había entonces una institución de crédito estatal, el Banco Agrícola, y tres privadas: el Banco Mercantil, el Banco Territorial y el Banco De los Ríos.⁹

Quiénes eran esos bancos importa, porque explica un diagnóstico que se repetiría, casi con las mismas palabras, en 1920 y en 1941. El Banco De los Ríos era propiedad de Guillermo De los Ríos, que había sido ministro del Interior y de Hacienda bajo la presidencia de Egusquiza. El Banco Mercantil tenía como principales directores y accionistas a Antonio Plate, Juan B. Gaona y Rodney B. Croskey, «quienes desempeñaban idénticas funciones en La Industrial Paraguaya, la principal empresa productora y exportadora de yerba mate». Los mismos hombres dirigían el banco y la casa exportadora. Sobre esa estructura escribió en 1902 el ministro de Hacienda Fulgencio R. Moreno, en La cuestión monetaria en el Paraguay. Su argumento tiene la forma de una eliminación: descartó el emisionismo, mostrando que la depreciación había continuado pese a la reducción del circulante; descartó el déficit de la balanza de pagos, mostrando que la subvaluación de las exportaciones ocultaba un superávit real; y concluyó que la causa era la concentración del metálico en manos de un puñado de casas de exportación e importación, agravada por el control que esas casas ejercían sobre los bancos, «por medio de los cuales satisfacían sus necesidades de papel moneda». Regalsky discrepa en un punto: para él el déficit de la balanza de pagos fue la causa principal de la depreciación a largo plazo, y la estructura del metálico explicaría sólo las fluctuaciones agudas de corto plazo.¹⁰

El banco emisor como filial extranjera (1904-1915)

La tercera forma es la que da su perfil a todo el período. Entre 1900 y 1915 el Banco Francés del Río de la Plata, banco privado de la comunidad francesa de Buenos Aires y uno de los mayores de esa plaza, se introdujo en el sistema financiero paraguayo en tres etapas. Primero, hacia 1900-1905, como acreedor: abrió créditos en cuenta corriente a los tres bancos privados de Asunción, que los necesitaban porque la penuria de metálico les impedía cubrir los giros que debían pagar en el exterior. En marzo de 1904 el crédito llegó al propio Estado: la Caja de Conversión obtuvo 200.000 pesos oro en cuenta corriente para sostener la cotización del papel moneda, garantizados con un depósito de dos millones de pesos papel. Es el primer episodio documentado de intervención cambiaria paraguaya, doce años anterior a la Oficina de Cambios, y se hizo con crédito de un banco extranjero y contra la garantía de papel propio.¹¹

La segunda etapa fue la filial. En junio de 1905 se fundó el Banco Paraguayo, con un capital de seis millones de pesos papel suscripto por el banco francés, por su corresponsal de Rosario, Martín y Cía., y por las mayores casas exportadoras de Asunción: Rius y Jorba, la mayor exportadora de cueros y tabaco; Matte Larangeira, la brasileña de la yerba; los De los Ríos; Angulo y Cía.; Casaccia e hijos. Nominalmente el banco francés ponía la sexta parte; de hecho controlaba la mitad, porque los aportes de Rius y Jorba y de Martín y Cía. se hicieron con fondos que él les adelantó, y esos fondos procedían del papel moneda que la Caja de Conversión había dejado en depósito como garantía de su propio crédito. El dinero con que el Estado paraguayo garantizó su préstamo terminó integrando el capital del banco privado que se lo había hecho. El Banco De los Ríos fue absorbido por la nueva institución, y el crédito de la Caja pasó a ser atendido por ella, que se financiaba en el banco francés y prestaba al Gobierno a una tasa mayor.¹²

La tercera etapa cerró el arco. En enero de 1908, negociado entre un socio del banco francés y el ministro de Hacienda Adolfo Soler, se firmó el contrato de fundación de un banco mixto de emisión llamado Banco de la República, que nada tiene que ver, salvo el nombre, con el banco homónimo creado en 1936 que Pedretti presidiría desde 1940.¹³ El banco de 1908 tendría un capital de seis millones de pesos oro, de los que cuatro aportaría un sindicato dirigido por el banco francés y dos quedarían reservados al Gobierno, parte que según el propio expediente no se integró nunca. El directorio del banco francés aceptó el proyecto observando que reunía todos los privilegios con que podía contar un banco de Estado. La supervisión efectiva quedó en una Junta Consultiva con sede en Buenos Aires.

Duró dos días en paz. El 30 de junio de 1908 el banco abrió sus puertas; el 2 de julio el gobierno de Ferreira fue derrocado por una revolución del sector radical, que venía criticando precisamente su política de concesiones. De ahí en adelante el expediente es una serie de conflictos: la sustitución de los tres directores oficiales, el retiro al banco de la tramitación de un empréstito en 1909 para entregársela al Banco Mercantil y, sobre todo, la pugna por los fondos de la Cuenta de Conversión, que el Gobierno quería retirar y el banco retenía. La tensión llegó a un punto que la fuente registra con una frase pronunciada en la Cámara de Diputados —«hay que sacar el dinero a cañonazos»— y con una gestión que dice más que la frase: una delegación del banco francés y de la Junta Consultiva solicitó al ministro de Relaciones Exteriores argentino, Victorino de la Plaza, «su intervención oficiosa a fin de impedir una medida de fuerza del Gobierno paraguayo», y la solicitud, escribe Regalsky, «parece haber resultado eficaz para contener las presiones del Gobierno paraguayo».¹⁴ El banco emisor del Paraguay se defendía de su propio Estado por medio de la cancillería de un país vecino.

Entre 1911 y 1913 el banco francés atendió tres propuestas para vender el control del Banco de la República: una de Nicolás Mihanovich por cuenta de un sindicato inglés, otra de un grupo de París y otra del presidente del Central Paraguay Railway por cuenta de un sindicato de Rotterdam. Ninguna prosperó. El desenlace llegó en 1914, cuando el Gobierno volvió a pedir el retiro de los fondos de la Cuenta de Conversión para enfrentar una desvalorización del circulante, y las negociaciones desembocaron en un acuerdo global: se suprimían los privilegios fiscales del banco y, a cambio, su administración quedaba exclusivamente en manos de sus accionistas. Al fracasar en julio la suscripción de un empréstito paraguayo en Londres, la posición del banco se robusteció y el convenio se firmó en sus condiciones.¹⁵

Diez meses y medio después de la ley del 13 de marzo de 1915, la Ley N° 182, sancionada el 26 y promulgada el 28 de enero de 1916, creó la Oficina de Cambios.¹⁶ La proximidad de las fechas no prueba causalidad y no se afirma aquí que la haya; pero fija un punto de partida. La Oficina no fue el primer intento paraguayo de gobernar el valor de su moneda: fue el cuarto, y el primero en que la facultad de intervenir en el cambio quedó en manos de un organismo del Estado sin socio extranjero ni junta supervisora en otra capital. Vista desde 1908, la línea que va de la Oficina a la Ley N° 550 de 1923, de ésta al Decreto-Ley N° 5.017 de 1941 y de éste al guaraní no es sólo una historia de instrumentos técnicos cada vez más completos: es también la historia de una repatriación, y la palabra «nacionalización» que el tiempismo usaría en los años cuarenta tenía detrás un referente concreto.

El ancla ajena: la Oficina de Cambios y el peso argentino (1916-1929)

La Oficina de Cambios respondía a una idea que Rodolfo Ritter se atribuyó por escrito cuatro años más tarde. El 21 de febrero de 1920, en El Economista Paraguayo, Ritter diagnosticó «el desequilibrio en la oferta y la demanda de giros» y propuso como remedio «una institución especial, provista con medios de acción suficientes, que adquiera cambio cuando éste es bajo […] y que lo venda, cuando el cambio tiende a subir». A ese fin, escribía, «hace años ideé y prohijé la institución de una Oficina de Cambios».¹⁷ Ritter emparentó su mecanismo con las experiencias de la India inglesa (1899), el Perú (1901), las Filipinas (1903), Panamá (1904) y México (1905), que pertenecen a la familia del patrón de cambio-oro: en lugar de convertir billetes en oro, la autoridad sostiene el tipo de cambio comprando y vendiendo divisas. La etiqueta, sin embargo, está discutida. Robert Triffin, que estudió el sistema paraguayo desde adentro en 1943, negaba que el régimen de 1923 fuera un patrón de cambio-oro, y la reforma de 1943, al juzgar que «el establecimiento inmediato de una relación fija con el oro […] sería prematuro», tampoco se presentó como heredera de un patrón semejante.¹⁸ Se consigna la divergencia sin arbitrarla.

Lo que no está en discusión es el ancla. Cuando la Ley N° 550 de octubre de 1923 dio a la Oficina la facultad de emitir contra divisas, el peso quedó estabilizado en 18,75 por peso argentino. La tasa implícita de mercado —la que resultaba de comparar el valor oro de las dos monedas— era entonces de 15,22, de modo que la fijación fue una devaluación forzada y no una revaluación: el peso paraguayo quedó barato frente al argentino y el sistema acumuló reservas sin esfuerzo. El desfase se cerró solo, porque el peso argentino se revaluó frente al oro en los años siguientes: la tasa implícita fue de 15,17 en 1924, 17,76 en 1925, 17,98 en 1926 y 18,29 en 1927, y en 1928, con 18,78, cruzó a la oficial.¹⁹ La estabilidad paraguaya de los años veinte fue, en buena parte, la estabilidad del peso argentino.

Eligio Ayala vio el defecto mientras el sistema funcionaba, y lo dijo en su mensaje al Congreso de 1926: «El defecto capital de la fijación del tipo de cambio está en que es demasiado artificial, y por consiguiente, algo ficticia. La estabilización de nuestra valuta está basada en una moneda extranjera, completamente sustraída a nuestro control». En el mismo lugar dejó una advertencia que vale para todo lo que sigue: «Estabilización no es estabilidad del cambio».²⁰ Diecisiete años después Pedretti midió el costo de esa dependencia, sin nombrar a Ayala: durante el período 1923-1932, «llamado de estabilización de nuestra moneda, el promedio anual del valor del peso fuerte acusaba variaciones que llegaron al 44 % con relación al oro, a causa de las fluctuaciones del patrón, o sea del peso argentino».²¹ Un tipo fijo cuyo valor real varía un 44 % no estabiliza: traslada.

El derrumbe, eslabón por eslabón (1928-1933)

La cadena empezó a romperse por el eslabón argentino. Entre julio de 1928 y diciembre de 1929 salió de la Argentina oro por 426,3 millones de pesos moneda nacional, y el 11 de diciembre de 1929 el gobierno argentino suspendió la convertibilidad. Para el Paraguay la consecuencia fue inmediata, aunque nadie la corrigiera. La serie de mercado de pesos argentinos por peso oro sellado se había mantenido entre 2,27 y 2,31 desde 1900; saltó a 3,00 en 1930, 4,50 en 1931 y 5,17 en 1932. Desde entonces el oro sellado valía en el mercado la mitad o menos del oro que su nombre prometía, y sin embargo el país siguió convirtiéndolo a 2,2727 en sus leyes, sus aduanas, su deuda y sus estadísticas. La tasa implícita del peso paraguayo frente al argentino, medida por la vía del oro, cayó a 14,21 en 1930 y a 9,47 en 1931, mientras la oficial seguía en 18,75. Mantener la paridad con Buenos Aires significaba, a partir de entonces, seguir al peso argentino en su caída frente al oro y frente a las monedas que lo conservaban: el Paraguay importaba la depreciación de su ancla. El sistema se volvió, en la expresión de Herken Krauer, «una ficción que es puesta en evidencia con el surgimiento del mercado paralelo de divisas». El ancla se rompió por el lado del ancla y no por el lado del barco.²²

El segundo eslabón cayó en setiembre de 1931. Gran Bretaña abandonó el patrón oro el 21 de setiembre; Bolivia lo hizo el 23, dos días después. La Argentina tuvo que salir del área de la libra, y el peso pasó a cotizarse contra el dólar. El 10 de octubre de 1931 instauró el control de cambios.²³ Para el Paraguay, que compraba todas sus divisas a través del peso argentino, la medida argentina fue un control importado. El informe que el cónsul británico en Asunción publicó en 1933 describe la secuencia con fechas: desde el primer semestre de 1932 los importadores paraguayos dejaron de conseguir giros sobre el exterior; en junio se constituyó una Comisión Paraguaya de Control de Cambios para actuar «en conjunción» con la comisión argentina y distribuir la cuota de moneda argentina asignada al Paraguay por sus exportaciones; ese mismo mes se giró la última remesa del empréstito de Londres; en diciembre un decreto obligó a los exportadores a negociar con la Oficina de Cambios la mitad de sus divisas al tipo oficial; y desde el 1° de enero de 1933 la deuda externa quedó en cesación de pagos.²⁴ El país no controlaba sus divisas: administraba una ración dentro del compartimento argentino.

La consecuencia doctrinaria del derrumbe fue general: en toda América Latina el régimen de patrón oro fue sucedido por el de tipo de cambio fijo administrado con control de divisas. El Paraguay no inventó ese camino en 1941. Llegó a él con diez años de retraso respecto de la Argentina, después de haberlo recorrido a medias durante la guerra, y lo recorrió entonces hasta el extremo.

El laboratorio argentino: el control de cambios de 1931 y su reforma de 1933

La primera etapa del control argentino, de octubre de 1931 a noviembre de 1933, tuvo un objetivo confesado: garantizar las divisas para el servicio de la deuda externa, que el gobierno no estaba dispuesto a suspender. La Comisión de Control de Cambios recibía las divisas de los exportadores y las racionaba según un orden de prioridades: primero las necesidades gubernamentales y el servicio de la deuda; luego las materias primas, los combustibles y los bienes de consumo indispensables; después las remesas. La paridad elegida sobrevaluaba la moneda, lo que estimulaba las importaciones y castigaba las exportaciones, pero era funcional al objetivo, porque abarataba en pesos el servicio de la deuda. Como se racionó el pago de las importaciones y no las importaciones mismas, se acumuló una demanda atrasada de cambio: importadores que habían recibido la mercadería y depositado los pesos no obtenían las divisas para pagarla. De ahí nacieron los «fondos bloqueados» y un mercado negro.²⁵

La segunda etapa corrigió esos defectos con cuatro piezas: el permiso previo de importación, que racionaba la mercadería antes de que llegara y no el pago después; el desdoblamiento del mercado en uno oficial y otro libre; nuevas paridades; y tipos múltiples, uno comprador y otro vendedor. Prebisch y Beveraggi Allende coincidieron en que el mercado libre se convirtió en la válvula de escape del oficial, y en que así desaparecieron el mercado negro y el bloqueo de fondos.²⁶ El mismo Decreto N° 31.864 del 28 de noviembre de 1933 que desdobló el mercado creó la Junta Reguladora de Granos y le afectó el producido del Fondo de Margen de Cambio. La diferencia entre el tipo oficial, al que se liquidaban las exportaciones tradicionales, y el tipo libre, más alto, al que se pagaban las importaciones sin convenio, constituía el «margen de cambios»: cada unidad de divisa comprada al exportador a un tipo tc y vendida al importador a un tipo tv dejaba al Estado tv − tc, y sobre un volumen V de divisas el ingreso era (tv − tc) × V. Ese ingreso financió las operaciones de sostén de precios de la Junta; con la recuperación de los precios mundiales terminó convertido, en la caracterización de Claudio Belini, en «un impuesto al agro».²⁷

El desdoblamiento no era, pues, una tecnicalidad cambiaria: era un tributo sobre la exportación recaudado por vía del tipo de cambio y transferido a otro sector, sin pasar por el presupuesto ni por una ley de impuestos. Quién ganaba y quién perdía estaba escrito en la aritmética: el exportador entregaba sus divisas a un precio inferior al que pagaba el importador, y la diferencia la cobraba el Estado para dársela a quien eligiera. La misma operación —gravar al exportador con un tipo sobrevaluado y destinar la diferencia a un beneficiario elegido— se encontrará en el Paraguay de la guerra y, con reglas de reparto escritas, en el de los años cuarenta, que se cuenta en la renta cambiaria.

Del multilateralismo al bilateralismo

Bajo el patrón oro el comercio era multilateral por construcción. Un país que vendía más de lo que compraba a Gran Bretaña podía usar las libras sobrantes para pagar su déficit con los Estados Unidos, porque las libras se convertían en oro y el oro en dólares a tasas fijas. Cuando las monedas dejaron de ser convertibles y las divisas pasaron a racionarse, esa compensación se cortó: cada relación bilateral tuvo que equilibrarse por sí misma, y el comercio pasó a negociarse país por país, en convenios que fijaban cuánto podía comprarse a cada socio con lo que se le vendía.

La Argentina fue el caso de libro. Su control de cambios quedó ligado a una red de convenios bilaterales que arrancó con el pacto Roca-Runciman del 1° de mayo de 1933 y siguió con Bélgica-Luxemburgo, Holanda, Suiza, Alemania y España en 1934; con el Brasil, el Uruguay y Finlandia en 1935; con Francia, Rumania y Austria en 1936; y con el Perú e Italia en 1937. Con los Estados Unidos no se firmó ninguno, y las importaciones norteamericanas quedaron relegadas al mercado libre, es decir, al tipo más caro. El propio Prebisch juzgó el resultado sin indulgencia: el comercio se desarrolló «en compartimentos cerrados» y, «juzgado desde el punto de vista teórico, este régimen no puede ser más absurdo»; pero «las circunstancias nos obligaron a hacer el primer convenio y a seguir con los otros».²⁸

El Paraguay vivió el bilateralismo desde la posición del satélite. No firmó la red argentina: quedó dentro de ella, con una comisión que repartía la cuota de pesos argentinos que le correspondía por sus exportaciones. Y de ese laboratorio salieron tres piezas que reaparecerían en Asunción. La primera, el permiso previo de importación graduado por la disponibilidad de divisas. La segunda, el sistema de aforos: el aforo es el valor oficial que la autoridad asigna a cada producto exportado para calcular cuántas divisas debe entregar su exportador, y al fijarlo por debajo del precio real la diferencia queda en manos del exportador como materia negociable, o en manos del Estado si éste la grava. La tercera, el desdoblamiento del mercado, que el Paraguay adoptaría recién en 1945, por el Decreto-Ley N° 10.043, cuatro años después de haber suprimido el mercado libre por completo, y que se cuenta en 1945. La secuencia paraguaya invierte la argentina: primero el extremo, después la válvula.

La pieza institucional: el Banco Central de la República Argentina (1935)

Falta, para completar el laboratorio, la pieza institucional. A fines de 1932 el ministro de Hacienda argentino Ernesto Hueyo pidió colaboración al Banco de Inglaterra, que designó una misión encabezada por Sir Otto Niemeyer. El equipo trabajó tres meses y proyectó un banco central de reserva que reuniera las funciones de la Caja de Conversión, del Control de Cambios y de la Comisión de Redescuentos, con emisión de billetes, depósito de los encajes bancarios y redescuento bajo estrictas restricciones. Ese proyecto era el de una institución enteramente privada, que excluía al Estado del capital y del directorio. El texto que se sancionó no fue ése. La Ley 12.155, sancionada el 21 de marzo de 1935 y promulgada el 28, creó un banco de capital mixto —mitad del Estado, aunque sin voto en las asambleas, con presidente y síndico designados por el Gobierno— dentro de un paquete de seis leyes que incluía la ley de bancos, el Instituto Movilizador de Inversiones Bancarias y la Inspección de Bancos. El primer directorio se constituyó el 31 de mayo de 1935, fecha que el propio Banco Central toma como su fundación.²⁹

Raúl Prebisch enumeró seis divergencias entre el proyecto oficial y el de Niemeyer, y todas apuntan en el mismo sentido: más intervención estatal y más flexibilidad anticíclica frente a una ortodoxia centrada en la estabilidad. El nuevo banco absorbió el Fondo de Divisas y la Oficina de Control de Cambios, y con ellos el margen de cambios. Su encaje mínimo —la proporción de reservas en oro y divisas que debía mantener contra sus billetes y depósitos— era del 25 %, con las divisas limitadas al 20 % del total y computables sólo por mitad.³⁰ Prebisch fue su gerente general desde el 31 de mayo de 1935 hasta el 27 de octubre de 1943, y había redactado antes el decreto de 1931. Conviene fijarlo porque desactiva una confusión recurrente de la bibliografía paraguaya: Prebisch no intervino en el control de cambios paraguayo de 1941 ni en la reforma del guaraní de 1943; sus trabajos paraguayos son de 1945, entre enero y agosto de ese año, y desembocaron en el Decreto-Ley N° 10.043.³¹ Que la arquitectura cambiaria de 1941 tuviera filiación argentina y que Prebisch fuera su autor son dos proposiciones distintas: copiar un régimen no requería disponer de su autor, cuando su vocabulario técnico —permiso previo, aforo, liquidación obligatoria, mercado libre— era corriente en la plaza comercial rioplatense.

Tres sistemas monetarios para una guerra: el Paraguay, Bolivia y la Argentina

El término de comparación exacto para el Paraguay no es la Argentina, que no fue beligerante, sino Bolivia. Peleó la misma guerra, la financió del mismo modo —con emisión— y llegó a ella con más arquitectura institucional que el Paraguay, no con menos. Ése es el hecho que vuelve interesante la comparación y que desarma de entrada cualquier explicación del desenlace por la sola calidad del diseño institucional.

Bolivia había hecho en 1928 lo que el Paraguay haría entre dieciséis y veinticuatro años más tarde. La misión de expertos encabezada por Edwin Walter Kemmerer, profesor de Princeton, contratada por el presidente Hernando Siles por ochenta mil dólares más gastos, presentó nueve proyectos de ley centrados en el restablecimiento del patrón oro, la banca central y la reforma fiscal. El paquete salió en nueve días de julio: la Ley N° 609 del 11 de julio de 1928 definió el boliviano en oro; la Ley General de Bancos, del mismo día, creó la Superintendencia de Bancos; y la Ley N° 632 del 20 de julio creó el banco central sobre el Banco de la Nación Boliviana de 1911, que empezó a operar el 1° de julio de 1929.³² El edificio se derrumbó antes de la guerra. El estaño representaba el 83 % de las exportaciones bolivianas y su cotización cayó más de la mitad entre 1929 y 1932; el circulante se contrajo 23 % entre 1929 y 1930; los ingresos fiscales cayeron 58,1 %; hacia fines de 1932 había unos 28.600 desocupados. Con el abandono de la convertibilidad, el 23 de setiembre de 1931, «el Banco Central renunció al objetivo fundamental del patrón oro», en la fórmula de Pacheco Torrico. Y la Ley de Control de Cambios del 19 de mayo de 1932, anterior al estallido del conflicto, concentró en el banco emisor la venta obligatoria del 65 % de las divisas de exportación.³³ Bolivia impuso la entrega obligatoria de la mayor parte de las divisas casi nueve años antes de que el Paraguay llegara al monopolio total del cambio. Se anticipó, y el resultado fue peor.

La guerra la financió Bolivia como la financió el Paraguay. Los créditos del Banco Central al Gobierno entre 1929 y 1932 sumaron 111,1 millones de bolivianos, incluidos dos préstamos de emergencia por 50 millones, equivalentes al 192 % del circulante a fines de 1932; el circulante creció a un promedio del 53 % anual entre 1931 y 1935; y entre 1935 y 1942, ya en paz, la monetización promedió el 28 % anual y la inflación el 38 %.³⁴ La radicalización llegó en 1939, bajo el gobierno del teniente coronel Germán Busch, oficial del Chaco: el Decreto Ley del 7 de junio concentró en el Banco Central «el 100 % de divisas, provenientes del total bruto de las exportaciones» mineras, y el del 3 de agosto declaró que «el Estado se constituye en el único accionista y propietario del Banco Central de Bolivia», con un directorio reorganizado sobre representantes de los sectores minero, industrial, comercial, agrícola y bancario.³⁵ La centralización estatal de las divisas y la estatización del banco emisor no fueron, pues, innovaciones paraguayas de 1941 y 1944: fueron un movimiento regional que Bolivia ejecutó dos años antes, bajo un gobierno militar salido de la misma guerra. Lo que el Paraguay hizo y Bolivia no hizo vino después, y fue sustituir la unidad monetaria.

El sistema paraguayo de la guerra se construyó en tres pasos, el primero de ellos arrastrado por la Argentina. El Decreto N° 44.152 del 28 de junio de 1932 instituyó el contralor de cambios y creó una Comisión facultada para fijar las condiciones de negociación y distribuir divisas según las necesidades del comercio importador; la Ley N° 1275 del 6 de agosto de 1932 lo complementó; y el Decreto N° 45.771 del 26 de diciembre de 1932 obligó a los exportadores a vender a la Oficina de Cambios el 50 % del precio de sus exportaciones, previa presentación de certificado ante las aduanas, y facultó a la Oficina a fijar mensualmente los precios de aforo, sujetos a aprobación del Ministerio de Hacienda.³⁶ Como los aforos estaban por debajo de los precios reales y el tipo oficial iba quedando cada vez más atrasado respecto del mercado, la obligación funcionó como un impuesto sobre la exportación que nadie legisló: entre diciembre de 1932 y diciembre de 1935 se expropiaron por esa vía 13,5 millones de pesos oro sellado, el 29,1 % de lo exportado y no el 50 % nominal. El consulado británico dejó escrito el destino de esos fondos: «una porción considerable del gasto de guerra fue sin duda cubierta con el producido de las ventas obligatorias de cambio de exportación a las autoridades, que ascendieron a unos 12.000.000 de pesos argentinos en 1934/35».³⁷

Pero la fuente principal fue la emisión. La Ley N° 1.251 de abril de 1932 abrió a la Contaduría General y Dirección del Tesoro un crédito en cuenta corriente de veinte millones de pesos de curso legal al 3 % anual, y la siguieron las leyes N° 1.279, 1.280 y 1.284. El balance del banco emisor al 31 de diciembre de 1937 registra bajo el rubro de esas leyes 785.019.440 pesos de curso legal, equivalentes a 18.423.362 pesos oro sellado al tipo de 42,61, es decir 1,6 veces las exportaciones de 1935.³⁸ Las reservas que la Oficina tenía en agosto de 1932, 3.300.000 pesos oro sellado, se habían reducido al 31 de julio de 1933 a 556.314: en doce meses las reservas internacionales del país desaparecieron.³⁹ El precio del peso argentino en pesos paraguayos se cuadruplicó entre 1932 y 1935: el índice de la Memoria del banco de 1941, con base 100 en agosto de 1932, marca 137 en 1933, 254 en 1934 y 398 en 1935.⁴⁰ El presidente Eusebio Ayala, contrario a la intervención del Estado en los cambios, defendió públicamente lo hecho el 24 de agosto de 1935: «La emisión monetaria ha seguido las pautas de las necesidades, apartándose de toda regla científica. El papel fiduciario ha hecho la guerra».⁴¹ La historia completa se cuenta en la guerra y la destrucción del peso.

La Argentina, el tercer sistema, no peleó la guerra pero la condicionó. Su control de cambios se había instaurado en 1931 para asegurar el servicio de su deuda externa, no para financiar ninguna guerra, y sin embargo fue el canal por el que el Paraguay obtuvo sus divisas durante el conflicto. Los préstamos argentinos al Paraguay —el que se tramitó por Juan B. Gaona (hijo) con fondos del Banco de la Nación Argentina y los decretos reservados de agosto y diciembre de 1934— representaron, según la estimación del ministro de Hacienda Benjamín Banks, poco más del 10 % del costo de la guerra.⁴²

Por qué divergieron: el deudor del emisor y la ventana del auge

Bolivia tuvo su reforma bancaria de posguerra en el mismo mes en que Pedretti inauguraba el edificio del Banco del Paraguay. La Ley Orgánica del Banco Central de Bolivia del 20 de diciembre de 1945, promulgada por el presidente Gualberto Villarroel, definió al banco como institución autónoma de derecho público, lo dividió en un Departamento Monetario y un Departamento Bancario, confirmó al Estado como único propietario, limitó los adelantos al Gobierno al 8 % de los ingresos presupuestados y exigió un encaje con el 50 % en oro o divisas.⁴³ El desdoblamiento entre departamento monetario y departamento bancario es el diseño paraguayo de 1944, adoptado un año después: no era una idea de Asunción ni de La Paz, sino la solución que la literatura y las misiones de la época proponían para separar la emisión del crédito. Y el límite del 8 % —una regla fiscal escrita que el Paraguay no tuvo— no impidió la inflación boliviana. El contraste final es nítido: desde 1943 el Paraguay tuvo una sola unidad monetaria; Bolivia tuvo tres, con dos supresiones de ceros que suman nueve órdenes de magnitud.

La divergencia no se explica por el diseño. Se explica por dos cosas. La primera es quién era el deudor del banco emisor y cuánto pesaba. En Bolivia lo fue el Tesoro antes de la guerra, durante la guerra y después de ella, y sus adelantos fueron el motor de la emisión. En el Paraguay la guerra había seguido el mismo camino, pero entre 1941 y 1946 el déficit se pagó principalmente con la renta cambiaria y, en segundo término, con adelantos del propio banco: la Memoria de 1945 suma ₲ 22.775.000 adelantados a la Tesorería entre 1940 y 1945 «para hacer frente a los déficit», mientras que los balances del Departamento Monetario de 1945 y 1946 no registran adelantos directos de ese departamento al Tesoro.⁴⁴ El banco prestó al Estado, pero el crédito al Tesoro dejó de ser la fuente principal del dinero nuevo, y la cobertura de los billetes pasó del 9,3 % en febrero de 1941 al 100,6 % en diciembre de 1943. El escrito de 1949 atribuido a Pedretti sitúa en 1947 la ruptura de esa condición, con un gasto presupuestado que pasó de ₲ 41.000.000 en 1946 a ₲ 56.000.000 en 1947 y a ₲ 78.500.000 en 1948.⁴⁵ El desenlace se cuenta en la salida y la inflación.

La segunda es el momento en que cada país gastó su capital político en la moneda. El Paraguay hizo la reforma de la unidad en 1943 y la arquitectura institucional en 1944 y 1945, es decir, durante su ventana de superávit externo; cuando la coyuntura se dio vuelta ya tenía el guaraní creado y en circulación. Bolivia hizo su reforma institucional en el borde exacto del cambio de ciclo y no llegó a hacer la de la unidad; cuando la hizo, en 1962, la hizo desde la ruina y no desde el éxito. Una reforma monetaria se paga con reservas y con credibilidad, y las dos cosas abundan en el auge y faltan en la crisis. Que la ventana se cerró para los dos beligerantes al mismo tiempo lo registró, sin proponérselo, la misma institución que había asesorado la reforma paraguaya: de las veinte repúblicas latinoamericanas, escribió la Reserva Federal en noviembre de 1948, todas salvo Bolivia y el Paraguay aumentaron sus exportaciones en 1946 y en 1947.⁴⁶

La lección de 1943: el oro apoyado en el dólar

El 13 de octubre de 1943, ocho días después de dictado el decreto-ley del guaraní, Pedretti pronunció una conferencia que contiene su exposición doctrinaria más extensa sobre el orden monetario internacional, y en ella se lee lo que había extraído de la historia contada hasta aquí. Empieza por descartar el vínculo con el peso argentino, con la cifra del 44 % ya citada. Sigue por descartar el patrón oro: «el patrón oro internacional ya no existe, y el Paraguay no tiene el poder ni especial interés en restablecerlo»; adoptarlo sería «sacrificar torpemente la finalidad al procedimiento». Y llega a la formulación que resume el razonamiento:

«El oro se utiliza en la actualidad para integrar las reservas de los bancos centrales, no como patrón monetario. Los tipos de cambio se establecen, en efecto, con prescindencia de las paridades oro; las monedas se relacionan directamente entre sí. […] No es aventurado, entonces, afirmar que el valor del dólar no depende de su contenido metálico, o en otros términos, que es el oro el que está apoyado en el dólar y no el dólar en el oro.»

La frase invierte la cadena con que se abría esta historia. En 1885 el peso paraguayo valía lo que valía el oro argentino; en 1943 el presidente del banco emisor sostenía que el oro mismo valía lo que valía el dólar. Lo dijo nueve meses antes de Bretton Woods, que en julio de 1944 consagraría en la letra lo contrario, y conocía el debate en curso: la conferencia nombra los dos planes que se discutían, el «unitas» norteamericano y el «bancor» británico, y anticipa que el Paraguay se sumará al patrón internacional que llegue a crearse. Por eso el artículo 2° del decreto, dice Pedretti, «no tiene desperdicio», porque empieza diciendo «Mientras la situación monetaria internacional no permita otra solución…».⁴⁷

La solución adoptada no fue un patrón sino una referencia múltiple. El guaraní se referiría a las monedas que más pesaban en la balanza de pagos —«el peso argentino, el dólar americano, la libra esterlina y el crucero»—, sobre la base inicial de un peso argentino igual a 77 céntimos, con la facultad de mover el tipo contra una de ellas si se alterase la relación entre todas, y con una previsión final: «Si se producen fluctuaciones constantes entre las mencionadas monedas, podremos adoptar un promedio como punto de referencia».⁴⁸ Tres eslabones de la vieja cadena —el peso argentino, el dólar y la libra— reaparecen, junto con el crucero brasileño, pero ya no en serie sino en paralelo: ninguno puede arrastrar solo al guaraní. La razón la había dado al principio de la misma conferencia, con una cita de Haberler: «para países pequeños, en cuya economía el comercio exterior desempeña un papel muy importante, la estabilización del cambio es la única política posible».⁴⁹ Cuando el sistema internacional volvió a ofrecer un ancla, el Paraguay la tomó: el Decreto-Ley N° 11.289 del 18 de diciembre de 1945 adhirió al Fondo Monetario Internacional, y la Junta Monetaria fijó el valor par del guaraní sobre la base de 35 dólares la onza troy y del tipo legal de 309 %, es decir 0,287595 gramos de oro fino.⁵⁰

Lo que la historia del derrumbe dejó disponible para quien gobernara el banco en los años cuarenta puede enunciarse en cuatro proposiciones, distinguiendo lo que Pedretti dijo de lo que la comparación muestra. Dijo, y con cifras, que un ancla ajena sobre la que no se tiene control traslada la inestabilidad en lugar de suprimirla: la misma objeción que Ayala se había hecho en 1926, aunque la conferencia de 1943 no lo nombra ni cita la Ley N° 550. La genealogía de 1902, 1920 y 1941 muestra que quien controla las divisas controla el valor del signo. El laboratorio argentino había puesto a punto, entre 1931 y 1935, los instrumentos —liquidación obligatoria, permiso previo, aforo, tipos múltiples, margen de cambios— que el Decreto-Ley N° 5.017 llevaría al extremo. Y la comparación con Bolivia enseña que ninguna arquitectura resiste si el Tesoro es el deudor principal del emisor. Las tres primeras lecciones están en los instrumentos que se aplicaron desde 1941; la cuarta es la condición de la que dependió su suerte.

La Oficina que nació sin ancla

Entre 1885 y 1936 el Paraguay ensayó la emisión privada nacional, la estatal, la privada extranjera y, desde 1916, una oficina del Estado que compraba y vendía divisas para sostener el valor de un papel cuyo valor dependía de otro papel. Cada forma terminó por una causa distinta —la crisis de 1890, la impotencia de la Caja de Conversión, el conflicto con un banco que se defendía por medio de una cancillería extranjera, la inconvertibilidad argentina y la guerra—, pero todas compartieron un rasgo: el ancla estaba fuera del país. La Oficina de Cambios, que nació en 1916, que recibió en 1923 la facultad de emitir contra divisas y que la guerra convirtió en financista del Tesoro, es la institución que el banco de 1936 heredó y que Pedretti encontró en 1940. Su historia, con sus tres patas y sus tres puntos de ruptura, es el tema de la Oficina de Cambios.