Las medidas, norma por norma

Esta página es una herramienta de consulta. Reúne, agrupadas por materia, las normas de política económica que el Registro Oficial y la prensa oficial publicaron entre 1940 y 1946 —con algunos antecedentes de 1939 y algunas consecuencias de 1947—, cada una con su fecha, su contenido y su fuente, y los cuadros estadísticos que permiten medir sus efectos. Documenta además un hecho que ordena todo lo demás: en enero de 1940 el Registro Oficial publicaba el precio de la divisa, rubro por rubro; desde marzo de ese año no volvió a publicar nunca una tarifa general. El régimen hizo pública su arquitectura y reservada su tarifa.

«Se publicará posteriormente.»

El material y sus límites

Las medidas que siguen proceden de un barrido sistemático del Registro Oficial y de la Gaceta Oficial entre 1940 y 1946, clasificado en diez familias de política económica. Antes de razonar sobre ese material hay que declarar su estado, porque la serie de volúmenes reunidos es desigual y sus huecos no están donde uno los querría. De 1940 se dispone de cuatro tomos que cubren el año salvo junio; de 1941, del primer semestre íntegro, 933 planas del 2 de enero al 27 de junio; de 1942, de los cuatro trimestres; de 1945 y 1946, de tres trimestres cada uno. Para 1943 y 1944 no se dispone del Registro tipografiado sino de álbumes de recortes de la prensa oficial, en los que un compilador pegó la parte dispositiva que difundían los diarios y mecanografió los pasajes que faltaban.¹ Esos álbumes son fuente de primer orden, y en varios casos la única, pero no son el texto promulgado y no se los cita como tal. Que los dos años centrales de la economía de guerra estén documentados por la prensa y no por el Registro es, en sí mismo, un dato.

De esa desigualdad se sigue una advertencia que invalida la lectura más tentadora: el número de normas por año no mide la actividad legislativa, mide lo que se conserva. El año más «legislado» de la serie es 1940 sencillamente porque es el más completo. Los valles de 1943 y 1944 son huecos del archivo. Hay una segunda advertencia: la capa de texto de estos volúmenes procede de reconocimiento óptico, que falla sistemáticamente en los numerales —devolvió «3.360» donde la imagen dice 3.369, «5.617» donde dice 5.017, «Pocci» donde dice Pecci—. El catálogo es por eso una herramienta de localización y no una transcripción, y ninguna cifra que aquí se da por firme procede de la lectura automática sin cotejo. La misma limitación sugirió el método que mejor rindió: si el reconocimiento falla en los números y acierta en las palabras, conviene medir con palabras. Buena parte de lo que sigue se apoya en recuentos de expresiones —cuántas veces el Registro escribe «expropiación de giros», «curso legal», «guaraní»—, inmunes al modo característico de fallar de estos volúmenes.

El precio que dejó de publicarse

El 5 de enero de 1940 el Decreto N° 19.251 aprobó «las bases de expropiaciones sobre el valor de los productos exportados, para el mes de Enero de 1940», sobre la nota N° 1 de la Presidencia del banco, con un cuadro de treinta y ocho renglones —del algodón fibra a la hojalata— «aprobadas por el Directorio del mismo». El Registro Oficial publicaba así el precio de la divisa, rubro por rubro y mes por mes. El 9 de febrero el Decreto N° 20.273 prorrogó esas bases y desdobló la del algodón en dos tramos.² Después no hay ninguna tabla general más. El barrido de 1940, 1941, 1942, 1945, 1946 y 1947 devuelve un solo decreto aprobatorio de bases generales de expropiación en los ocho años: el de enero de 1940, con su prórroga de febrero.³

La lectura completa del primer semestre de 1941 encontró, sin embargo, tres piezas que dejan ver el precio de otro modo. El Decreto N° 5.355 del 28 de febrero de 1941, dieciocho días después del Decreto-Ley N° 5.017, no es una tarifa sino un convenio: aprueba «el régimen especial de expropiación establecido por el Directorio del Banco de la República del Paraguay para las empresas exportadoras de tanino radicadas en el país, y que ha sido aprobado por las mismas», y estabiliza por seis meses, del 1° de marzo al 31 de agosto, una base de cuarenta pesos oro sellado por tonelada de extracto de quebracho. Las cuatro compañías —Carlos Casado Ltda., Campos y Quebrachales Puerto Sastre, Sociedad Forestal de Puerto Guaraní e International Products Corporation— adelantan juntas al banco, a cuenta de expropiación, doscientos mil pesos moneda argentina mensuales.⁴ Dos semanas después, el Decreto N° 5.642 del 14 de marzo hace lo mismo con los frigoríficos, y su redacción es la prueba más clara: para Liebig's Extract of Meat Co. e International Products Corporation dispone el «mantenimiento, durante la zafra del año en curso, de los mismos aforos y tipos de devolución que regían el 10 de febrero último» —el día del Decreto-Ley N° 5.017—, y para la Industria Paraguaya de Carnes, los que «regían antes del Decreto-Ley N° 5.017». La norma conserva los aforos sin publicarlos: los identifica por la fecha en que regían. Fija, eso sí, un número: el remanente entre el valor real y el de aforo lo devolverá el banco «al cambio del 17.500 % en relación con el oro sellado».⁵ El tercer documento no es de materia cambiaria y por eso vale doble: el Decreto N° 5.467 del 3 de marzo de 1941, que concede unas minas fiscales en Fuerte Olimpo, manda fiscalizar la parte del Estado «tomando como base los valores fijados por el Banco de la República del Paraguay, a los efectos de la expropiación de los giros respectivos». Es el Registro certificando, de pasada y en un expediente minero, que el precio de la divisa era un acto del banco y no una norma publicada.⁶

De ahí se sigue una corrección de fecha que importa más que el dato. La publicación de la tarifa general no cesó con el Decreto-Ley N° 5.017 del 10 de febrero de 1941: había cesado once meses antes, en marzo de 1940, bajo el régimen de la Ley N° 256 y con Rodolfo González en la presidencia del banco. El control total de cambios no inauguró la opacidad de la tarifa: la heredó y la consolidó. Lo que Pedretti encontró en octubre de 1940 no era sólo una renta cambiaria ya instituida; era una renta cuyo precio había dejado de publicarse.

Conviene desarmar en seguida la lectura fácil. El barrido devuelve, para 1940-1946, cuarenta y ocho normas cambiarias contra mil doscientas cuarenta y seis tributarias, y sería cómodo leer el contraste como la medida del secreto. No lo es, por tres razones. El número de normas mide la granularidad de una materia y no su publicidad: lo tributario se gobierna por actos singulares —una exoneración, una franquicia— y produce centenares de piezas, mientras un régimen cambiario entero cabe en un decreto-ley de setenta y cuatro artículos. Veintiséis de esas cuarenta y ocho corresponden a 1943 y son fragmentos de una sola norma reproducida en el álbum de prensa. Y en los tres años completos de 1936, 1937 y 1939, bajo un régimen que sí publicaba sus aforos, la expresión «control de cambios» aparece cero veces. El Registro Oficial fue siempre parco en materia cambiaria.

Lo que discrimina no es cuántas normas cambiarias pasan por el Registro, sino de qué clase son. «Expropiación de giros» aparece once veces en 1940, dos en el semestre de 1941 —el epígrafe del Decreto-Ley N° 5.072, que reparte la renta, y el decreto minero— y ninguna en 1942, 1945, 1946 y 1947. La operación no cesó: la renta cambiaria se multiplicó en esos años. Lo que cesó fue su aparición en el impreso oficial. El Departamento de Control de Cambios, creado por los artículos 22 a 34 del Decreto-Ley N° 5.017, es nombrado veinte veces en el semestre de su creación, una vez en los cuatro tomos de 1942 y ninguna en 1945-1947: se nombra mientras se instala y enmudece mientras opera. Antes del decreto-ley, el Registro publicaba la tarifa; después publica el marco, la sanción, el reparto del producto y la excepción nominada, y jamás el número que rige para todos. El artículo 8° no hizo impublicable el régimen: hizo innecesaria su publicación, porque trasladó la decisión operativa desde un decreto, que necesitaba el Registro, hacia una resolución del Directorio, que no lo necesitaba. Entre marzo de 1940 y diciembre de 1947 el Registro publicó precios cuatro veces, y las cuatro nominadas: los convenios de 1941 con las taninerías y los frigoríficos, y dos tipos concedidos a una sola empresa en 1942 y en 1946.⁷

La contracara: la arquitectura que sí se publicó

La misma medida que revela el silencio cambiario revela, invertida, la sustitución de la unidad de cuenta, legible en la lengua del propio Registro sin tocar un guarismo. «Curso legal» aparece más de mil cuatrocientas veces en 1940 y más de mil quinientas en 1942, y cae a cuatro o seis por año en 1945-1947. «Guaraní», que antes de 1943 era casi siempre un topónimo, sube a ochocientas cincuenta y tres apariciones en 1945 y a casi mil quinientas en 1946 y 1947. «Banco de la República» desaparece y «Banco del Paraguay» y «Junta Monetaria», ausentes hasta 1944, ocupan su lugar. El aparato que el régimen sí publicó desde 1945 fue el monetario y el bancario: la materia bancaria es la más densa de las tres, con cuatrocientas cuarenta y tres normas localizadas, porque el banco, a diferencia del tipo de cambio, se gobierna por actos singulares —nombramientos, presupuestos, depósitos judiciales, préstamos a municipios—.

Queda una constancia que obliga a matizar el expediente. Las dos piezas constitutivas del orden monetario y bancario del período, el Decreto-Ley N° 655 del 5 de octubre de 1943, que instituyó el guaraní, y el Decreto-Ley N° 5.130 del 8 de setiembre de 1944, carta orgánica del Banco del Paraguay, no han sido leídas en un tomo del Registro Oficial: la primera se conoce por el volumen de la Editorial Guarania de 1943 y el álbum de prensa de ese año; la segunda, por su reproducción en el número especial de El Paraguayo de marzo de 1946.

Cambios

La materia cambiaria tiene una escalera de veinticinco años: la entrega obligatoria nació en 1916, el aforo y la diferencia de cambio fijada por el banco estaban en una ley del Congreso desde 1939, y el trato diferenciado por producto y por empresa existía desde 1937. Cuando Pedretti llegó al banco faltaba sólo el peldaño de arriba, que el Decreto-Ley N° 5.017 puso en febrero de 1941: el monopolio de la operación, con desaparición del mercado. Desde entonces lo cambiario se gobernó por resolución del Directorio y dejó en el Registro sólo el marco y las excepciones. El cuadro reúne las normas localizadas; la anatomía del decreto-ley se resume en el recuadro siguiente y su historia en El control total de cambios.

Moneda

La reforma monetaria de 1943 se hizo sobre el cambio ya estabilizado: el propio considerando del Decreto-Ley N° 655 da por cumplida «la etapa preliminar» con los Decretos-Leyes N° 5.017 y 17.070. El guaraní valió cien pesos de curso legal, suprimió el peso oro sellado y dejó la estabilidad de la moneda a cargo del banco, «con relación a las unidades monetarias que más afecten la balanza de pagos del país». No devaluó: redenominó. Dos años después, con la adhesión al Fondo Monetario Internacional, el país aceptó la paridad oro que en 1943 había juzgado prematura.

Banca y banca central

Entre setiembre de 1944 y agosto de 1945 nacieron la Junta Monetaria, el Departamento Monetario con función de banca central, la Superintendencia de Bancos, la Cámara Compensadora, el régimen de encajes legales —la proporción de los depósitos que los bancos debían mantener como reserva— y la primera ley de bancos. Ninguna de esas piezas fue derogada en 1947: el Banco Central del Paraguay de 1952 heredó la Superintendencia y es el Departamento Monetario desprendido del Banco del Paraguay, aunque ese mismo año la ley de bancos de 1944 fue reemplazada. Lo que sí cambió muy pronto fue la presidencia de la Junta, que en agosto de 1947 pasó al ministro de Hacienda.

La renta cambiaria y sus afectaciones

La técnica constante del período fue la afectación: asignar por norma una porción de un ingreso a un destino determinado. La Ley N° 256 de 1939 ya repartía el producido de las expropiaciones, y cuatro normas de 1940 lo dejaron asignado en su totalidad antes de que Pedretti asumiera. El Decreto-Ley N° 5.072, tres días después del control total, no repartió una renta libre: redistribuyó una renta ya repartida, conservando intacto el 37 % de los títulos de deuda. En setiembre de 1942 el ciento por ciento de la diferencia entre el tipo de compra y el de venta tenía destino asignado por decreto. Desde 1945 el mecanismo se volvió explícito, como impuesto con alícuota publicada, y en 1946 y 1947 el banco pasó a liquidar impuestos sobre sus propios aforos. El déficit se pagó principalmente con esa renta y, en segundo término, con adelantos del propio banco, que según la Memoria de 1945 sumaron 22.775.000 guaraníes entre 1940 y 1945.

Hacienda y presupuesto

Entre una ley de presupuesto y la siguiente, el Ejecutivo gobernó la hacienda por tres instrumentos. La prórroga: el ejercicio de 1942 corrió medio año con el presupuesto del anterior. La suma global, fijada por decreto. Y el refuerzo de partida, donde está la bisagra institucional: en enero y febrero de 1940 los refuerzos se hacían por ley del Congreso; desde el 16 de marzo, por decreto. Entre una fórmula y otra hay veintiséis días y el 18 de febrero de 1940, fecha en que Estigarribia asumió la totalidad de los poderes políticos. En 1945 el mecanismo funcionaba en los dos sentidos: el Decreto-Ley N° 11.387 redujo nueve rubros y amplió cuatro por el mismo importe, declarando que «este procedimiento no altera el monto total de los gastos presupuestados». Las tres leyes de presupuesto leídas sobre imagen muestran que, entre 1942 y 1947, el gasto ordinario se multiplicó por 2,6, las rentas por 3,1, la partida de Defensa por 2,1 y el servicio de la deuda por 4,9: el rubro que más creció no fue el militar sino la deuda.¹⁰

Tributos

Lo que el material documenta en materia tributaria no es una reforma sino cuatro movimientos que no llegan a formar un sistema: un impuesto directo a la renta mercantil, creado por decreto en 1940 y sustituido en 1943; el catastro parcelario de 1943; un arancel que en 1946 se abre; y una tributación indirecta interna rehecha entre 1940 y 1945. El patrón es nítido: el Estado de estos años casi nunca sube una tasa, pero rehace sin descanso quién declara, sobre qué valor y en qué plazo. Seis años de normas sobre el impuesto inmobiliario no fijan una alícuota general nueva. La contracara es la exoneración singular. Y 1946 introduce un patrón distinto: abaratar la importación por vía arancelaria y reponer el ingreso por vía cambiaria.

Deuda pública

Hacia adentro, la operación dominante fue el canje del pasivo flotante del Tesoro con su propio banco por títulos de largo plazo, desde los títulos de la Deuda Interna Garantizada de abril de 1940 hasta el «Crédito Público Interno 1946-1961» de diciembre de 1945, que el banco tomó a la par para amortizar sus créditos contra la Tesorería: una emisión que no salía a buscar ahorro del público sino a sanear a la vez el balance del Tesoro y el del banco.¹¹ Hacia afuera, el movimiento es uno y está fechado: la reanudación del servicio de los empréstitos de Londres en junio de 1945. En medio quedan el empréstito brasileño de 1942 y el arreglo con el Banco Germánico de la América del Sud. Desde abril de 1947, ya en guerra civil, el Tesoro empezó a colocar Bonos del Tesoro por intermedio del banco.

Precios y abastecimiento

No hubo una política de precios sostenida sino una acumulación de reacciones que nunca derogó la anterior. La secuencia parte de la Ley N° 282 de 1939, que reprimía la especulación, y culmina el 10 de febrero de 1941 con el Decreto-Ley N° 5.019, dictado el mismo día que el control de cambios. Lo que sigue no corrige ese diseño: lo parcha. En 1944 el régimen reconoce por escrito que el instrumento no alcanza: los considerandos del Decreto-Ley N° 3.391 dicen que las disposiciones «meramente represivas» de la Ley N° 282 y del Decreto-Ley N° 5.019 «deben ser complementadas con medidas de carácter económico». Ese diagnóstico es de abril de 1944, administrativo y cinco meses anterior al mandato monetario de la carta orgánica del banco: la política de precios no acompañó a la monetaria, la precedió.

Comercio exterior

El régimen de exportación tuvo dos pisos. El cambiario era el aforo y la entrega obligatoria. El segundo operaba sobre la mercadería y no sobre la divisa, y descansaba en la Ley N° 282 de 1939: la misma ley que habilitaba el control de precios habilitaba la prohibición de exportar. Sobre esa base se construyó entre 1941 y 1944 un régimen de prohibición selectiva que no se derogó y se administró por dispensa individual: la lista es la de un país que teme quedarse sin leña, sin grasa y sin yerba. En 1940 el aparato servía para capturar divisas y premiar la elaboración —la fibra de algodón pagaba la diferencia de cambio, el hilado no—; entre 1942 y 1944, para retener bienes; en 1946 empezó a desarmarse. Del lado de la importación, la conclusión es lo que no se encontró: el permiso previo y las órdenes de prelación de los artículos 28 y 30 del Decreto-Ley N° 5.017 no dejaron una sola norma que los reglamente, modifique o prorrogue; se administraron por resolución interna del banco. Lo que sí se registra son cincuenta y una liberaciones, devoluciones y rebajas concedidas a consignatarios nombrados, porque la importación era la base fiscal —los derechos de importación fueron el 39,1 % de los recursos calculados de 1942, contra el 4,7 % de la exportación— y la exportación, la base cambiaria. Véase La base del éxito.

Guerra económica

La cadena que va de la ruptura con el Eje en enero de 1942 a la liquidación de los bienes enemigos en 1946 y 1947 suma más de veinte normas. Una lección de método acompaña a esta materia: la expresión «propiedad enemiga» entra en el vocabulario oficial paraguayo recién en 1946, de modo que una búsqueda por esa categoría devuelve sólo cuatro textos de ese año. Antes, el Registro escribe «bienes que poseen personas naturales o jurídicas residentes en el país por cuenta de personas o instituciones pertenecientes a los países del Eje», «entidades ocupadas», «manifestación jurada», «interventor». Hay que barrer con la fórmula de la fuente y no con la categoría del historiador. El aparato cambiario de 1941 —el censo de tenencias y el control de las transferencias— se convirtió en 1942 en instrumento de guerra económica, y desde 1945 el banco fue interventor y liquidador de los bienes enemigos. Véase 1945.

Cuadros estadísticos

Los cuadros que siguen reúnen las series de interés general que permiten medir el régimen: los tipos de cambio y la alícuota implícita de la expropiación, el cuadro de aforos de enero de 1940, la emisión y su cobertura, las divisas compradas por el banco, la renta cambiaria y el Fondo de Estabilización Monetaria. Cada uno lleva su fuente y sus advertencias. Una advertencia vale para todos: no existe una serie de precios internos publicada para 1938-1952, de modo que todas las magnitudes del período son nominales.

Los tipos de cambio

Los aforos de enero de 1940

Emisión, reservas y divisas

La renta cambiaria

El Fondo de Estabilización Monetaria y la expansión posterior

Lo que queda por leer

Lo que falta de la política cambiaria paraguaya de estos años no está en el Registro Oficial: está en las actas del Directorio del banco y de la Junta Monetaria, y el propio Registro lo dice cada vez que imprime, al pie de una norma, la fórmula «se publicará posteriormente» y no la publica. Mientras esas actas no se lean, algunas piezas impresas permitirían cerrar huecos concretos.