La renta cambiaria

En julio de 1942 el Paraguay sancionó un presupuesto con casi un tercio del gasto sin financiamiento indicado, y en esos mismos meses su banco emisor multiplicaba el respaldo de los billetes. La clave está en un ingreso que ninguna ley de presupuesto registró: la diferencia entre el precio al que el banco compraba las divisas al exportador y el precio al que se las vendía al importador. Aquí se reconstruyen ese mecanismo, los decretos que lo repartieron, la serie que el propio banco publicó, la condición externa de la que dependía y lo que lo separa del régimen de Eligio Ayala y Rodolfo Ritter.

La paradoja de 1942

El Decreto-Ley N° 13.505 del 14 de julio de 1942, presupuesto general de la Nación para ese ejercicio, se dictó con el año ya mediado y trae en su propio articulado una cifra que no admite atenuantes. El artículo 1° presupuesta gastos ordinarios por 1.992.568.652 pesos de curso legal; el artículo 2° calcula recursos ordinarios por 1.392.678.200. La diferencia, 599.890.452 pesos, es el 30,1 % del gasto. No se trata de un déficit de ejecución que un historiador descubre después revisando cuentas: es una brecha escrita en el texto mismo que la sanciona, y sancionada sin indicar con qué se la cubriría.¹ Conviene fijar desde ya las dos unidades en que se expresan todas las cifras de esta historia. Los pesos de curso legal (c/l) eran el papel moneda inconvertible con que se pagaban sueldos, precios y contribuciones internas: «curso legal» quiere decir que nadie podía rehusarlos en pago, aunque no se pudieran cambiar por oro. Junto a ellos subsistía el peso oro sellado (o/s), unidad de cuenta heredada del patrón oro, en la que se expresaban las obligaciones con el exterior. En los años cuarenta un peso oro sellado equivalía a 175 pesos de curso legal, y el guaraní, creado en octubre de 1943, equivalió a cien pesos de curso legal.

Frente a esa brecha está la otra serie del período, la que el banco emisor exhibía como su gran logro. La cobertura de los billetes —la proporción de la emisión respaldada por reservas de oro y divisas— era del 9,3 % el 10 de febrero de 1941, el día del control total de cambios; llegó al 56,0 % en diciembre de 1941, al 84,9 % en diciembre de 1942 y al 100,6 % en diciembre de 1943, y en diciembre de 1945 el Fondo de Estabilización Monetaria equivalía al 117,7 % de los billetes en circulación, aunque esta última cifra procede de una serie que no es homogénea con las anteriores.² Las dos cosas son ciertas y, leídas con la contabilidad ordinaria, no pueden serlo a la vez. Un Estado que gasta casi un tercio más de lo que recauda debería estar emitiendo para pagar la diferencia, y la emisión debería verse en la caída de la cobertura, en la pérdida de reservas o en el tipo de cambio. Ocurrió lo contrario: en los veintidós meses que van del decreto de febrero de 1941 a diciembre de 1942, el respaldo del circulante se multiplicó por nueve. La serie completa y sus lecturas discrepantes se discuten en la página del control total de cambios.

Las salidas convencionales no resuelven la contradicción. No fue endeudamiento interno visible: el anexo M del presupuesto, Deuda Pública, suma 211.600.300 pesos y está del lado del gasto, no del recurso. No puede afirmarse que se recaudara más de lo calculado, porque no existe una sola serie oficial de ejecución presupuestaria paraguaya entre 1935 y julio de 1951, y tampoco hay decreto alguno que amplíe los recursos ordinarios del año. No fue, en lo principal, la emisión: una monetización del orden del 30 % del gasto habría hecho caer la relación entre reservas y circulante, y la relación subió. El banco adelantó fondos al Tesoro, y más abajo se verá cuánto y en qué términos lo admitió por escrito; pero esos adelantos no explican, por sí solos, que las reservas crecieran mucho más rápido que los billetes. Tampoco fue únicamente el crédito externo: el empréstito del Banco do Brasil, convenido ese mismo año, financiaba un plan de inversiones y no gastos corrientes, y su primer tramo anual era de 240 millones de pesos, menos de la mitad de la brecha. Quedaba una partida, y el Registro Oficial la nombra con las mismas palabras en tres decretos-leyes de 1942: «los beneficios de cambio de las exportaciones aforadas».

Cómo un monopolio de divisas produce un ingreso fiscal

El Decreto-Ley N° 5.017 del 10 de febrero de 1941 no creó un impuesto y no dice en ninguna parte que lo cree. Creó cuatro facultades que, combinadas, producen uno. La primera es la entrega obligatoria: todo exportador debe declarar y vender al Banco de la República la totalidad de las divisas que obtiene, y nadie más puede comprarlas. La segunda es el aforo, palabra que en la práctica aduanera designa la valuación oficial de una mercadería: el banco no liquida la operación sobre el precio que el exportador dice haber obtenido en el exterior, sino sobre un valor de la mercadería que fija él mismo, y eso convierte la operación en algo distinto de una compraventa entre partes. La tercera es el racionamiento: el importador necesita permiso previo y las divisas se asignan según órdenes de prelación establecidas en los artículos 9°, 28 y 30, de modo que la demanda no puede expresarse libremente ni buscar otro vendedor. La cuarta es la facultad de fijar el tipo de cambio, que el artículo 8° pone en manos del banco por simple resolución, sin plazo, sin techo y sin obligación de fundarla; fue en uso de esa facultad que el banco fijó el tipo oficial de 77 pesos por peso argentino, que no figura en el texto del decreto.³ La génesis, el articulado y la aplicación del decreto se cuentan en El control total de cambios; aquí interesa lo que esas cuatro piezas producen juntas.

El resultado es aritmético. Si el banco compra al exportador a un tipo tc y vende al importador a un tipo tv, y por su ventanilla pasa en el año un volumen V de divisas, la diferencia (tv − tc) × V es un ingreso que nadie votó. Desde los años treinta el primero de esos precios se llamaba tipo de expropiación, porque la venta era forzosa: la «expropiación de giros» designaba precisamente la compra obligatoria, por la autoridad cambiaria, de las letras y giros en moneda extranjera que el exportador recibía por su mercadería. El segundo era el tipo de venta. Formalmente, el saldo entre ambos es el resultado de dos compraventas. Económicamente es un impuesto sobre el comercio exterior cuya alícuota fija por resolución el mismo que lo recauda. Las fuentes de la época lo llaman «beneficio de cambio» o «diferencia de cambio»; la historia económica lo llama renta cambiaria, porque es un ingreso que nace de una posición de monopolio y no de un servicio prestado.

La incidencia de ese impuesto sin nombre —es decir, quién soporta finalmente su peso— se reparte entre las dos puntas del comercio. El exportador de tanino, carne, algodón, yerba o maderas vende en un mercado mundial cuyo precio no controla, de modo que no puede trasladar la diferencia a nadie: recibe por su divisa menos moneda nacional de la que obtendría en un mercado libre, y esa diferencia sale de su ingreso. El importador paga por la divisa más de lo que pagaría en un mercado libre, y en principio trasladaría ese mayor costo al comprador de lo importado; pero también ese traslado estaba reglado, como se verá enseguida. Ninguno de los dos ve un tributo: los dos ven un precio. Y precisamente porque es un precio y no un tributo, la partida no aparece en el cálculo de recursos del presupuesto. No está en «Importación», ni en «Exportación», ni en «Recursos Varios», ni en «Recursos Especiales». Está fuera del presupuesto, y se reparte por decreto.

La expresión que emplea el Registro Oficial —«los beneficios de cambio de las exportaciones aforadas»— merece leerse palabra por palabra, porque contiene una definición completa de lo que el derecho tributario llama hecho imponible. Beneficios: se trata de una ganancia, no de una tasa por un servicio prestado. De cambio: nace de la operación cambiaria y no de la mercadería. De las exportaciones: la base es el flujo exportador, no el importador, aunque la diferencia se realice al vender la divisa. Aforadas: sobre el valor que el banco atribuye a la mercadería, y no sobre el que el exportador percibe. En ocho palabras está descrito un tributo con hecho generador, base imponible y sujeto obligado, y en ninguna norma paraguaya de aquellos años se lo llama tributo.

El mismo 10 de febrero de 1941, y en la misma plana del Registro en que termina el control de cambios, se publicó el Decreto-Ley N° 5.019, del Ministerio de Agricultura, Comercio e Industrias, «Por el cual se establece el Control de Precios de las Mercaderías Importadas». Tiene siete artículos y cierra el mecanismo por el otro extremo. El artículo 1° congela: los precios de lo importado «no excederán a los que regían el día 31 de enero de 1941». El artículo 2° manda que el Departamento de Industrias y Comercio determine la base de los precios de venta tomando en cuenta el costo de la mercadería puesta en plaza, una intermediación rentable equitativa y «el tipo de cambio fijado por el Banco de la República del Paraguay», y añade que «los precios así determinados no podrán ser alterados por los comerciantes». El artículo 3° prohíbe restringir voluntariamente las ventas, y el 4° castiga con multas de cien a cinco mil pesos oro sellado y clausura temporal, el doble en caso de reincidencia: la misma horquilla que el artículo 59 del Decreto-Ley N° 5.017.⁴ Leído solo, el 5.017 es un régimen cambiario. Leído junto con el 5.019, dictado el mismo día, con la misma pena y con el mismo considerando de emergencia, es un régimen de precios completo: el Estado fija a la vez el precio de la divisa y el techo del precio de lo que esa divisa compra, y el tipo que el banco establece por acto administrativo entra, por norma expresa, en la fórmula del precio máximo interno. Para la incidencia de la renta eso significa que el importador podía trasladar el costo de la divisa al consumidor sólo en la medida en que la autoridad de precios se lo reconociera.

Febrero de 1941: un déficit en oro y un reparto a los tres días

El presupuesto de 1941: superávit en papel, déficit en oro

El mismo volumen del Registro Oficial que publica el control de cambios publica, once días antes, el presupuesto del año. Es el Decreto-Ley N° 4.900 del 30 de enero de 1941, Presupuesto General de Gastos y Cálculo de Recursos de la Nación, y su lectura entrega la pieza que permite entender para qué se necesitaba la renta.⁵ El presupuesto está escrito en dos monedas, porque una parte de los recursos y de los gastos del Estado estaba expresada en oro sellado, la unidad de las obligaciones con el exterior, y otra en pesos de curso legal.

El Estado paraguayo presupuestaba para 1941 un superávit en papel y un déficit en oro, y el déficit en oro no era marginal: proyectaba gastar en oro sellado más del doble de lo que esperaba recaudar en esa moneda. El hueco se concentra en dos anexos y sólo en dos. Deuda Pública, con 623.180 pesos oro sellado, y Guerra y Marina, con 246.240, suman 869.420: más que la totalidad de los recursos en oro del país. Todo lo demás —Interior, Relaciones Exteriores, Hacienda, Justicia, Agricultura, Salud, Jubilaciones— suma en oro menos de cuatrocientos mil. Si se convierte el déficit en oro a la moneda de papel, la cuenta es reveladora. Al tipo de 175 pesos por peso oro sellado, los 676.584 pesos oro equivalen a unos 118 millones de pesos de curso legal; al tipo algo menor que resulta de las reservas del banco en febrero de 1941, a unos 108 millones. El superávit en papel era de 108 millones. El presupuesto de 1941 no estaba desequilibrado tanto en su total como en su moneda: al Estado le sobraban pesos y le faltaba oro, y para pagar en oro la deuda y la defensa necesitaba convertir papel en divisas.⁶

El propio articulado lo prevé. El artículo 3° inciso a) autoriza al Poder Ejecutivo, como arbitrio ordinario de ejecución presupuestaria, a «realizar operaciones de crédito y efectuar conversiones de diferentes clases de monedas, con el fin de aumentar las disponibilidades del Tesoro Público». Once días antes del Decreto-Ley N° 5.017, el presupuesto del Estado ya declaraba la conversión de monedas como instrumento de caja. El control de cambios no inventó la idea: la dotó de monopolio. Dos datos de composición fijan la escala de todo lo demás. El Departamento de Guerra y Marina absorbía el 35,6 % del gasto ordinario en papel —425.195.316 pesos sobre 1.193.964.644— y, con Justicia, Culto e Instrucción Pública y con Interior, sumaba el 66 % del presupuesto. Del lado del recurso, los derechos de importación aportaban el 43,1 %, y con los impuestos internos el 64 %; los considerandos de otro decreto del mismo trimestre lo dicen sin rodeos: los derechos aduaneros de importación «constituyen la fuente principal de los recursos fiscales». Un Estado que se financia con lo que importa y que debe pagar en oro su deuda y su defensa tiene, por construcción, un problema de divisas. El control de cambios fue la forma que tomó la solución de ese problema.

La herencia: el artículo 3° de la Ley N° 256

El título jurídico por el cual la renta pertenecía al Estado no lo creó el Decreto-Ley N° 5.017, que no menciona los beneficios de cambio. Venía de la Ley N° 256 del 26 de octubre de 1939, sancionada por el Congreso y promulgada por el presidente constitucional José Félix Estigarribia, que dio al Banco de la República el carácter de banco nacional. Esa ley separó dos cosas en dos artículos consecutivos. Su artículo 2° regulaba los aforos, la diferencia de cambio y las exenciones: era la norma de cómo se calculaba el beneficio. Su artículo 3° era la norma de a quién pertenecía y cómo se repartía: «Al producido anual de las diferencias de cambios provenientes de las expropiaciones, se dará los siguientes destinos: a) El 20 % se aplicará a la amortización del remanente de los créditos otorgados al Estado por el Banco […]. b) El 30 % se empleará para financiar un sistema anual de estímulos directos destinados al desarrollo y adelanto técnico de la agricultura y ganadería […]. c) El saldo de 50 % se destinará como recurso fiscal adicional, conforme a lo que al respecto dispusiere el Presupuesto General de Egresos e Ingresos de cada ejercicio financiero».⁷

La cláusula final del inciso c) importa mucho. El legislador de 1939 no dejó la mitad fiscal de la renta a libre disposición del Ejecutivo: quiso que pasara por la ley de presupuesto y fuera votada. Lo que ocurrió cinco meses después fue otra cosa. El Decreto N° 469 del 20 de marzo de 1940 afectó el 13 % del producido al servicio de un préstamo de 64 millones de pesos del banco al Ministerio de Obras Públicas, y el Decreto-Ley N° 748 del 9 de abril afectó el 37 % al servicio y rescate de los títulos de la Deuda Interna Garantizada 1940/45, ambos por vía administrativa y ninguno por ley de presupuesto.⁸ La renta cambiaria empezó a escaparse del presupuesto dentro del primer ejercicio de vigencia de la ley que había mandado incluirla en él, y bajo un gobierno constitucional. Cuando Pedretti asumió la presidencia del banco, en octubre de 1940, no quedaba un solo punto porcentual del producido sin destino asignado. Ese aparato heredado se describe en El régimen que encontró.

El Decreto-Ley N° 5.072, tres días después del control

Tres días después de instituir el control total de cambios, el Poder Ejecutivo legisló sobre la Ley N° 256, no contra ella. El Decreto-Ley N° 5.072 del 13 de febrero de 1941 se titula «Por el cual se dispone una nueva distribución de los recursos provenientes de las diferencias de cambios sobre las expropiaciones de giros». El Registro Oficial imprimió en su lugar cronológico sólo la línea «DECRETO N. 5.072.—(Se publicará posteriormente)», y lo publicó ocho planas más adelante bajo una advertencia: «Se publica en este lugar el Decreto-Ley N. 5.072, por no haber aparecido en su respectiva fecha».⁹ Sus considerandos hacen dos cosas a la vez. Declaran el propósito —«con el fin de aumentar los ingresos fiscales para la atención del Presupuesto General de Gastos de la Nación»— y transcriben el inciso c) del artículo 3° de la Ley N° 256, con su remisión al presupuesto de cada ejercicio; y citan expresamente el «Decreto-Ley N. 4.900 Anexo N (Recursos Calculados)». Su artículo 3° modifica el inciso b) de ese mismo artículo de la ley. La distribución rige desde el 1° de febrero de 1941.

El cuadro dice algo preciso. La renta cambiaria de 1941 no financiaba genéricamente «el gasto público»: financiaba, en más de la mitad, el servicio de la deuda contraída por la guerra y el rearme. El 37 % iba a amortizar y pagar intereses de la Deuda Interna Garantizada 1940/45 y el 20 % a cancelar los préstamos de Defensa Nacional y los adelantos que el propio banco había hecho al Estado; entre los dos, el 57 %. La Tesorería General recibía en forma directa apenas el 10 %, y esos diez puntos salieron del fomento agropecuario, que bajó del 30 al 20 %. El 33 % restante se repartía entre el campo y las obras públicas. Hay en el inciso a) una circularidad que vale la pena mirar: una parte de la renta que el banco captaba en su ventanilla de cambios volvía al banco a cancelar lo que el Estado le debía. El exportador entrega la divisa al tipo oficial, la diferencia se reparte por decreto, y una quinta parte de esa diferencia paga la deuda que el Tesoro había contraído con la institución que administra la ventanilla. El artículo 2° manda al banco acreditar mensualmente a la cuenta «Tesorería General» el porcentaje del inciso e), y el artículo 1° ordena conservar «las respectivas cuentas actualmente abiertas»: cada destino tenía su cuenta en el Banco de la República, lo que confirma que el mecanismo era contable y corriente, no un arreglo excepcional.

Puestas una al lado de la otra, las dos normas de febrero muestran la arquitectura entera. El presupuesto del 30 de enero declara un déficit en oro concentrado en deuda y defensa; el decreto del 13 de febrero, que remite expresamente al anexo de recursos de ese presupuesto, asigna a deuda y defensa el 57 % de la renta. Las dos normas son del mismo mes y del mismo gobierno. La renta cambiaria no fue un subproducto del control de cambios que después encontró destino fiscal: fue parte de la respuesta a un déficit en divisas que el presupuesto había declarado once días antes de que el control existiera. Y la ausencia de cláusula derogatoria en el Decreto-Ley N° 5.017 no fue un olvido: el régimen nuevo necesitaba que siguiera vigente la ley que atribuía la renta al Gobierno. Lo que cambió en 1941 no fue, por lo tanto, el principio de que la diferencia de cambio financiara gasto público, que una ley del Congreso había establecido en 1939 y cuatro decretos de 1940 habían llevado fuera del presupuesto. Cambió el tamaño de la renta, que el monopolio multiplicó, y desapareció toda posibilidad de que una ley de presupuesto votada la contara.

1942: la renta como garantía y como viga maestra

Catorce meses después el uso de la renta cambió de naturaleza. El Decreto-Ley N° 11.876 del 1° de abril de 1942 facultó al Banco de la República a acordar al Ministerio de Guerra y Marina un crédito en cuenta corriente de hasta 120.000.000 de pesos de curso legal, destinado exclusivamente a construcciones militares, al 4 % anual. Su artículo 3° dispone: «Destínase al servicio de amortización e intereses de dicho crédito el 20 % de los beneficios de cambio de las exportaciones aforadas». Un ingreso que ninguna ley de presupuesto contaba pasó a ser la garantía de una deuda del Estado con su propio banco emisor. El mismo artículo indica de dónde sale ese 20 %: lo libera el Decreto N° 11.875, de la misma fecha, que cancela la cuenta «Contaduría General y Dirección del Tesoro, Leyes 2152 y 256».¹⁰

La fecha de esa norma exigió una verificación que vale como advertencia sobre la fuente. El pie del decreto, en el ejemplar impreso, se lee «Asunción, Abril 19 de 1942». Es una lectura errónea. El Registro Oficial de estos años compone los ordinales con un cero volado que el desgaste de los tipos y la reproducción convierten en un nueve: el mismo ejemplar imprime «Art. 59» y «Art. 69» donde el texto quiere decir artículos 5° y 6°. Los Decretos N° 12.983, 13.052 y 13.180 del mismo año citan la norma como dictada el 1° de abril, y uno de ellos se refiere al «Decreto N° 11.877 de fecha 1° de Abril último». La fecha correcta es el 1° de abril de 1942.¹¹

Hay en este punto una laguna documental que no puede llenarse y que dice algo sobre el régimen. El Decreto N° 11.877, de la misma fecha, es la norma que abre los apartados del plan de inversiones contra los cuales se imputan después las erogaciones, y el Registro Oficial no lo publicó: en su lugar imprime únicamente «(Se publicará posteriormente)», y no vuelve a publicarlo en ninguno de los cuatro tomos del año. Lo mismo ocurre con el Decreto N° 11.875, el que libera el 20 % de los beneficios de cambio. Las dos normas que organizan la aplicación del dinero son, así, las dos que no se publicaron. Su contenido sólo se conoce indirectamente, por las cincuenta y dos veces que los decretos de gasto del año imputan partidas a los apartados del 11.877, apartados que las citas permiten identificar al menos desde la letra a) hasta la u).¹² No es una simple falla de imprenta: es un dato sobre la publicidad de los actos de gobierno en un régimen que legislaba por decreto.

El salto decisivo llegó con el crédito brasileño. El Decreto-Ley N° 13.143 del 19 de junio de 1942 aprobó el convenio firmado en Río de Janeiro el 6 de junio por el que el Banco do Brasil acordaba al Banco de la República del Paraguay un empréstito de 100.000 contos de reis —el conto era la unidad de cuenta brasileña de mil mil-réis—, «ambos en su carácter de agentes financieros de sus respectivos Gobiernos».¹³ El empréstito equivalía a 1.600 millones de pesos de curso legal, el 80 % del gasto presupuestado de la Nación para ese año, y se destinaba a un plan de inversión en dos mitades. Un plan económico del 50 % comprendía silos, una planta industrial de alcohol, maquinaria agrícola, crédito agrario, la Corporación de Carnes, el Departamento Hipotecario del banco y transportes fluviales. Un plan de obras públicas del otro 50 % asignaba 70 millones a escuelas agropecuarias e industriales, 100 a la universidad y a escuelas primarias, 200 a construcciones militares, 50 a hospitales, 40 a una penitenciaría, 20 a iglesias y 300 a carreteras. Menos de un mes después de aprobado el convenio, el presupuesto del 14 de julio se sancionó con la brecha del 30,1 % y sin incluir los beneficios de cambio en el cálculo de recursos.

El Decreto-Ley N° 14.536 del 11 de setiembre de 1942 organizó el servicio de ese empréstito. Su artículo 3°, al enumerar los recursos afectados a la amortización y los intereses, incluye en el inciso i) «El 50 % de los beneficios de cambio de las exportaciones aforadas». Y su artículo 4° va más lejos, porque ya no afecta una parte de la renta: la reparte entera. Establece «la siguiente redistribución de los beneficios de cambio de las exportaciones aforadas: el 31 % para el servicio de amortización e intereses de los títulos de la Deuda Interna Garantizada; el 7 % para el servicio de amortización del Bono de Fomento Agropecuario; el 12 % al Ministerio de Agricultura, Comercio e Industrias destinado al desarrollo y adelanto técnico de la agricultura y ganadería; y el 50 % para el servicio de amortización e intereses del empréstito otorgado por el Banco del Brasil S. A.».¹⁴ Suma cien. El mismo artículo absorbe el 10 % que el Decreto-Ley N° 5.072 había dado a la Tesorería y transfiere los saldos de las cuentas de Obras Públicas y de Guerra y Marina a las nuevas cuentas. El Decreto-Ley N° 15.689 del 23 de noviembre distribuyó las cuatro primeras cuotas del empréstito y fijó la vigencia de la nueva distribución a partir del 1° de diciembre de 1942.¹⁵

En setiembre de 1942, por lo tanto, el ciento por ciento de la diferencia entre el tipo de compra y el tipo de venta de las divisas paraguayas tenía destino asignado por decreto, y ese destino incluía el servicio de la deuda interna, el fomento agropecuario y la deuda externa recién contraída. La mitad de la renta respondía por un empréstito equivalente a cuatro quintas partes del gasto anual de la Nación. La renta cambiaria había dejado de ser un ingreso ocasional del banco para convertirse en la viga maestra de la hacienda pública, y lo había hecho sin figurar una sola vez en el cálculo de recursos de una ley de presupuesto.

Afectar, gravar, subsidiar: tres usos de un mismo instrumento

El Registro Oficial documenta tres usos distintos de la renta, y conviene distinguirlos porque responden a tres lógicas y no a una. El primero es la afectación: una porción de la renta se destina por decreto al servicio de una deuda o al financiamiento de un gasto, como el 20 % del Decreto-Ley N° 11.876 o el reparto integral del artículo 4° del Decreto-Ley N° 14.536. Afectar un recurso es atarlo de antemano a un destino, de modo que no entra a la caja general sino que va directamente a pagar algo determinado. Es la lógica del recurso presupuestario, ejercida sin presupuesto.

El segundo es el gravamen explícito, que aparece en 1945 y se generaliza en 1946 y 1947. Aquí el Estado deja de tomar la diferencia implícita entre dos precios y pone un porcentaje con nombre sobre una base que su propio banco define: el 15 % sobre el valor de aforo del Decreto-Ley N° 10.043, el 6 % a las importaciones prescindibles y el 0,75 % a las exportaciones del Decreto-Ley N° 13.989, y el 2 % sobre los aforos del Decreto-Ley N° 18.970. Es la lógica tributaria, y su aparición coincide con el desdoblamiento del mercado de 1945, que reintrodujo un segmento libre y con él un precio observable de la divisa, de modo que la diferencia que hasta entonces se cobraba en silencio pasaba a ser un dato que cualquiera podía calcular.

El Decreto-Ley N° 13.989 del 6 de junio de 1946 creó un impuesto del 6 % a las importaciones prescindibles «sujetas al mercado de licitación de divisas» —en el régimen de 1945 una parte de las divisas se adjudicaba por licitación entre importadores— y otro del 0,75 % a las exportaciones, para subsidiar el trigo, es decir, para abaratar el pan. Su artículo 4° cierra el círculo con una nitidez que no requiere comentario: «La liquidación y percepción de los impuestos creados serán practicadas por el Banco del Paraguay, al liquidarse en guaraníes los contratos de cambio […]. Servirán al efecto la clasificación de mercaderías prescindibles o de uso postergable, y los aforos de valores de exportación establecidos o a establecerse por el Banco del Paraguay». El banco fija la base imponible, fija la clasificación que determina la alícuota y recauda. El Decreto-Ley N° 18.970 del 2 de abril de 1947, dictado en la cuarta semana de la guerra civil, estableció un impuesto de emergencia del 2 % a las exportaciones, calculado «sobre los aforos establecidos por el Banco del Paraguay para la determinación de la obligación de cambio de los exportadores» y percibido por el mismo banco.¹⁶ La conversión del aparato cambiario en maquinaria de recaudación, que había empezado de hecho en 1941, terminó de hacerse de derecho en junio de 1946 para abaratar el pan, y se extendió en abril de 1947 con el mismo procedimiento para financiar una guerra civil. La diferencia moral entre ambos usos es considerable; la técnica, ninguna.

El tercer uso es el más revelador y el menos estudiado: la asignación por el tipo de cambio. Si la diferencia entre dos tipos es un impuesto, un tipo especial concedido a una sola empresa es una transferencia, en un sentido o en otro, y el Estado paraguayo usó el instrumento de ese modo, empresa por empresa. El Decreto-Ley N° 16.244 del 30 de diciembre de 1942 es el documento probatorio, y es además la única norma del año que enuncia con todas las letras dos tipos de cambio a la vez. Su considerando tercero recoge el dictamen de la Fiscalía General del Estado según el cual «el término medio podría hallarse entre el tipo de cambio oficial de 7.954,50 % y el tipo del 17.500 del Banco de la República, que vendría a ser el tipo del cambio al 12.727,27 %», y fija ese tipo intermedio para la facturación del alumbrado público de la Usina y Manufactura de Pilar S. A. En la notación de la época, un tipo de 17.500 % significa 175 pesos de curso legal por unidad de la moneda de referencia; el tipo de 12.727,27 % es, exactamente, el promedio aritmético de los otros dos. Hay al menos dos casos más: el Decreto N° 13.126 de 1946, que autoriza a la misma empresa un aumento del 30 % del tipo de cambio para esa facturación, y el Decreto N° 22.209 del 22 de setiembre de 1947, que hace lo propio con la Compañía Americana de Luz y Tracción.¹⁷ Son tres decisiones singulares, a favor de dos empresas, tomadas por decreto, que otorgan un precio de la divisa distinto del que rige para todos los demás.

La conclusión que se sigue de esos tres usos es institucional antes que económica. Un régimen que puede fijar el precio de la divisa por resolución tiene, en un mismo instrumento, la facultad de recaudar sin ley, de asignar sin presupuesto y de subsidiar sin partida. Son las tres facultades clásicas del poder financiero del Estado, y entre 1941 y 1945 se ejercieron sin control parlamentario, sin publicidad de las resoluciones que fijaban los tipos y los aforos, y sin otra rendición de cuentas de la diferencia que la que el banco quisiera consignar en su memoria anual. Los decretos de afectación llevaban la firma del presidente de la República y de sus ministros; pero los parámetros que decidían cuánto se recaudaba —el tipo, el aforo, la clasificación— los fijaba el directorio del banco. Pocas veces una institución paraguaya concentró tanto poder fiscal, y en este caso quien lo administraba no era el ministro de Hacienda sino el presidente del banco emisor.

El freno que se quita y se repone: 1936, 1941, 1945

Un argumento histórico de esta clase sólo se sostiene si puede mostrarse que la restricción existió antes, que se levantó y que hubo que volver a imponerla. Las tres cosas están en normas publicadas. El beneficio de cambio no fue descubierto en 1942 ni prohibido por primera vez en 1945: fue reconocido, acotado y esterilizado en 1936; se convirtió en recurso fiscal en 1939; quedó sin techo y sin esterilización entre 1941 y 1945, y volvió a prohibirse su uso fiscal, con una fórmula todavía más amplia, en el decreto-ley que desdobló el mercado.

El primer acto es de 1936. Tras la liquidación de la Oficina de Cambios por el régimen surgido en febrero de ese año, el Decreto N° 100 del 3 de marzo reorganizó la expropiación de giros, que podía alcanzar hasta la totalidad del precio de exportación, y su cláusula IV hizo tres cosas a la vez. Puso al margen entre el tipo de expropiación y el tipo de venta un techo del quince por ciento. Mandó que el producido se aplicara «exclusivamente a reponer pérdidas, fondos de garantías y a evitar la inflación monetaria». Y ordenó que el tipo de venta fuera uniforme para todas las ventas.¹⁸ El legislador de 1936 sabía perfectamente que la diferencia entre los dos precios de la divisa producía un ingreso, sabía que ese ingreso podía gastarse, y decidió que no se gastara: lo esterilizó, es decir, lo retiró de la circulación para que no alimentara la emisión. Ese decreto y el régimen que organizó se estudian en Febrero de 1936.

El freno empezó a aflojarse antes de Pedretti, y conviene decirlo para que el juicio sea exacto. La Ley N° 256 de 1939 convirtió la mitad del producido en recurso fiscal, aunque sujeto al presupuesto, y los decretos de 1940 lo afectaron por vía administrativa. Pero en 1939 y 1940 había todavía una ley del Congreso detrás del reparto, el mercado libre seguía existiendo de manera residual y el volumen era modesto: 79,7 millones de pesos en 1940, el peor año de la década. El segundo acto propiamente dicho empieza en febrero de 1941. El Decreto-Ley N° 5.017 no reproduce ninguna de las tres cláusulas de 1936. Su artículo 8° faculta al banco a fijar el tipo por resolución, sin techo; nada dice del destino de la diferencia, y nada exige sobre la uniformidad del precio de venta. Lo que sigue es lo que la cadena de decretos documenta: el reparto del 5.072 con un 10 % directo a la Tesorería, el 20 % afectado a construcciones militares en abril de 1942, el reparto del ciento por ciento entre cuatro destinos en setiembre y los tipos singulares concedidos por decreto desde diciembre de ese año. Las cláusulas de 1936 no fueron derogadas por ninguna norma que se haya localizado: simplemente dejaron de aplicarse, y el régimen que las sucedió no las repuso.

El tercer acto es de 1945. El Decreto-Ley N° 10.043 del 29 de agosto, que desdobló el mercado en un segmento oficial y uno libre y que se redactó con la intervención de Raúl Prebisch y de Robert Triffin, vuelve sobre el asunto con una precisión que sólo se explica por lo ocurrido en el intervalo. Su artículo 2° enumera los fines para los cuales las medidas de cambio no podrán aplicarse, y su inciso d) dice, en la transcripción que recoge Rivarola Paoli a falta del texto oficial:

«d) Como recurso financiero: el producto de los gravámenes establecidos por este Decreto-Ley y de las tasas de licitación, así como los eventuales beneficios resultantes de la negociación de certificados de divisas del mercado libre por el Banco del Paraguay en sus operaciones de regulación, no podrán constituir recursos ordinarios del erario ni utilidades de dicho banco, y sólo deberán aplicarse al saneamiento monetario y al estímulo de la producción.»

Hay que leer despacio ese inciso, porque define un período entero. Una norma no prohíbe lo que nadie hace. Que en agosto de 1945 el gobierno paraguayo considerara necesario escribir que el producto de los gravámenes cambiarios «no podrán constituir recursos ordinarios del erario» es la mejor prueba indirecta de que hasta entonces lo constituían, y coincide punto por punto con lo que los decretos de 1942 disponen con todas las letras. El inciso d) es, en rigor, la derogación expresa de la política de 1941-1944, dictada por el mismo gobierno que la había practicado y en presencia de dos asesores extranjeros que venían del sistema de la Reserva Federal y del Banco Central argentino. El mismo artículo prohíbe además usar el cambio «como medio de eludir reajustes económicos o monetarios fundamentales», «como instrumento de política proteccionista» y «como procedimiento de presión económica o política, salvo en el caso de acción internacional concertada».¹⁹ La historia de la reforma de 1945 y de la intervención de Prebisch se cuenta en 1945.

La misma norma completa el movimiento por dos caminos más. Su artículo 41 convierte lo que quedaba de renta implícita en impuesto expreso con destino tasado: «Establécese un gravamen del 15 % sobre los valores mencionados en el inciso a) del artículo 6°, cuyo producto se aplicará por el Banco del Paraguay al saneamiento monetario mediante la amortización de la deuda pública y el estímulo de la producción». Y sus artículos 6° y 21 definen jurídicamente la brecha que hasta entonces sólo tenía nombre administrativo: el 6° inciso a) manda que las divisas del mercado oficial se computen «según los valores resultantes de aforos establecidos periódicamente por la Junta Monetaria», y el 21 inciso c) declara divisas del mercado libre «la diferencia entre los aforos y el valor real de las exportaciones».²⁰ Leídas juntas, esas dos frases son la definición legal más precisa disponible de lo que los decretos de 1942 llamaban «los beneficios de cambio de las exportaciones aforadas».

La restauración de 1945 fue jurídicamente completa y económicamente tardía. Completa, porque prohibió el uso fiscal de la renta con una fórmula más amplia que la de 1936 —alcanza no sólo al erario sino también a las utilidades del propio banco— y porque cerró el circuito definiendo la brecha en la letra de la ley. Tardía, porque llegó cuando el auge exportador que alimentaba la renta estaba por terminar: menos de dos años después el país estaba en guerra civil y el gobierno gravaba las exportaciones «sobre los aforos establecidos por el Banco del Paraguay» para financiarla. Hay además un matiz que la letra de 1945 deja ver si se la lee junto con la de 1942. Los usos que el inciso d) y el artículo 41 permitían —el saneamiento monetario «mediante la amortización de la deuda pública» y el estímulo de la producción— eran precisamente aquellos a los que el reparto de setiembre de 1942 ya destinaba casi toda la renta: deuda interna, empréstito brasileño, bono agropecuario y Ministerio de Agricultura. La prohibición cerró la puerta del gasto corriente, pero dejó abierta la del servicio de la deuda, y por ella había pasado siempre la mayor parte del dinero. Cuatro meses después el propio gobierno la usó: el Decreto-Ley N° 11.384 del 27 de diciembre de 1945 afectó el 38 % de los gravámenes a las exportaciones del Decreto-Ley N° 10.043 al servicio de nuevos títulos de crédito público interno, que el Banco del Paraguay podía tomar a la par «exclusivamente para amortizar sus créditos contra la Tesorería General de la Nación».²² El mecanismo de 1942 —afectar por decreto una porción de la renta cambiaria al servicio de una deuda— sobrevivió a la prohibición; sólo cambió de nombre la renta, que ahora era un gravamen con alícuota publicada.

Cuánto podía rendir: por qué sólo cabe una tabla de sensibilidad

Medir con exactitud la carga total que el monopolio cambiario impuso al comercio exterior es imposible con la documentación disponible, y conviene decir por qué antes de dar cualquier número, para que nadie tome por medición lo que es una estimación de orden de magnitud. Faltan tres cosas. Falta la serie de aforos, que el banco fijaba por resolución y que no se publicaba. Falta la serie de tipos de venta efectivamente aplicados a los importadores, que variaban por rubro, por destino y, como muestra el Decreto-Ley N° 16.244, por empresa. Y falta la contabilidad interna del Departamento de Control de Cambios, que es donde la diferencia se registraba operación por operación. Ninguna memoria del banco publica la cuenta de resultados de la operación cambiaria desagregada en esos componentes. Lo que sí está documentado es la base: el volumen de divisas de exportación que el banco compró efectivamente, año por año.

Esa base creció con el monopolio. En 1940 el Banco de la República compró 5.235.000 pesos oro sellado de divisas de exportación sobre una exportación FOB —valor de la mercadería puesta a bordo en el puerto de salida— de 11.385.000: el 46 %. En 1941 compró 8.574.000 sobre 15.132.500, el 57 %. En 1942, 13.508.000 sobre 16.540.000, el 82 %.²³ En tres años el banco pasó de capturar menos de la mitad del flujo exportador a capturar cuatro quintas partes. Convertidas al tipo de 17.500 % —175 pesos de curso legal por peso oro sellado, el tipo que los propios decretos del año aplican a las conversiones del Tesoro—, las divisas compradas en 1942 equivalen a 2.363.900.000 pesos de curso legal, 1,19 veces el gasto ordinario presupuestado de toda la Nación.²⁴ Sobre una base de ese tamaño, un margen modesto produce un ingreso fiscal grande.

Sin la contabilidad del banco, la única manera honesta de dar una magnitud es una tabla de sensibilidad: no afirmar cuál fue el margen, sino mostrar qué habría rendido cada margen sobre la base documentada de 1942, y dejar que el lector juzgue. Los cuatro márgenes del cuadro siguiente no son arbitrarios; cada uno tiene un anclaje documental. El 8 % es el techo que el proyecto de ley bancaria preparado en 1945 con la intervención de Prebisch y Triffin proponía, en su artículo 27, para el diferencial entre la compra y la venta de divisas: el margen que dos técnicos externos consideraron razonable. El 15 % es la alícuota que el Decreto-Ley N° 10.043 hizo explícita sobre el valor de aforo. El 25,4 % es el margen que habría cubierto exactamente la brecha presupuestaria de 1942, y se incluye por eso: no es una estimación sino la respuesta a la pregunta de cuánto habría hecho falta. Y el 33 % es la menor de las alícuotas implícitas del régimen de expropiación de giros de 1932-1937, cuando la diferencia entre el tipo oficial y el de mercado llegó a implicar tasas del 73 %.

La aritmética prueba dos cosas y deja abierta una tercera. Prueba que la magnitud podía ser suficiente: con la base documentada, un margen del orden de una cuarta parte —muy inferior a las alícuotas implícitas que el propio Paraguay había aplicado pocos años antes— habría cubierto la totalidad de la brecha del ejercicio. Prueba también que el destino estaba asignado: no se trataba de una posibilidad teórica, porque el artículo 4° del Decreto-Ley N° 14.536 reparte el ciento por ciento de esos beneficios entre cuatro destinos concretos, y una renta que se distribuye entera por decreto es una renta que existe y que alguien cuenta. Lo que deja abierto es cuánto fue en realidad. Esa pregunta la contestan las memorias del banco, y la respuesta cae en el renglón más bajo del cuadro: los beneficios de cambio transferidos en 1942 fueron 195,8 millones de pesos, el 8,3 % de la base, prácticamente la cifra de la primera fila. La tabla no midió, pero acotó bien.

Y la tabla sigue siendo la forma correcta de hablar de la carga total, porque la serie que el banco publicó mide lo que transfirió al Tesoro, no todo lo que el monopolio produjo. La cuenta de 1941, que se examina más abajo, muestra que el margen cambiario completo de ese año fue un 13,4 % mayor que la cifra de la serie; y la distancia entre el aforo y el valor real de las exportaciones, que es la parte de la carga que el exportador soportaba antes incluso de entrar a la ventanilla, no figura en ninguna cuenta publicada. Sobre esa parte sólo cabe razonar por márgenes, y la investigación pendiente está en los libros del Departamento de Control de Cambios.

La serie que el propio banco publicó

Lo anterior se construyó desde afuera, con la cadena de decretos que afectaban la renta y con una tabla que estimaba su orden de magnitud. Las memorias del Banco de la República correspondientes a 1941 y 1942, ambas firmadas por Pedretti como presidente, permiten hacerlo desde adentro, con la contabilidad de la institución que la recaudaba. La Memoria de 1941 publica, en su sección «IV. Diversos — 1. Utilidades del ejercicio», un cuadro de dos columnas que ninguna historia monetaria paraguaya había recogido: los beneficios bancarios y los «beneficios de cambios de las exportaciones aforadas», año por año desde 1929. La Memoria de 1942 continúa la serie; la de 1943 la reimprime en guaraníes, y las de 1945 y 1946, ya del Banco del Paraguay y también firmadas por Pedretti, la prolongan.²⁵

Los siete ejercicios que van de 1929/1930 a 1935 llevan en la columna de beneficios de cambio una raya, no un cero. Las siete rayas son el dato. El propio banco fecha, por vía contable, el nacimiento del concepto: la renta cambiaria como partida separada no existe antes de 1936 y aparece en 1936, el año del Decreto N° 100. La contabilidad de quien cobraba confirma lo que la lectura de los decretos del régimen de febrero de 1936 permitía establecer, y es la fuente menos sospechosa posible para hacerlo.

De la serie se sigue la comparación que ordena toda la historia del período. En los cinco ejercicios anteriores a la presidencia de Pedretti, de 1936 a 1940, la renta cambiaria promedió 98.957.487 pesos de curso legal al año. En sus dos primeros ejercicios, 1941 y 1942, promedió 175.006.146. No la inventó: la multiplicó por 1,77. Y el propio banco atribuye el salto a una causa única, en una frase que vale por un argumento entero:

«El importante aumento operado en los beneficios de cambios resultantes de las exportaciones aforadas, en las utilidades y reservas en oro y divisas del Banco de la República, se debe al monopolio de los cambios extranjeros impuesto a su favor por el decreto-ley 5.017.»

La misma Memoria dice de quién es el dinero: «El beneficio proveniente de diferencias de cambios en la negociación de exportaciones aforadas, que pertenecen al Gobierno, alcanzó la suma de $ 154.180.493 c/legal».²⁶ Dos años después, la Memoria de 1943 imprime la serie en la moneda nueva: «los de 1940 alcanzaron G 797.053, los de 1941 G 1.541.805, los de 1942 G 1.958.318 y los de 1943 G 2.317.248».²⁷ Multiplicadas por cien, esas cifras dan 79.705.300, 154.180.500 y 195.831.800 pesos de curso legal, contra los 79.705.285,83, 154.180.493,16 y 195.831.798 que habían publicado las memorias de 1940, 1941 y 1942. La conversión es exacta a cien pesos por guaraní, al redondeo de la unidad. Dos publicaciones de la misma institución, a dos años de distancia y en dos monedas distintas, describen la misma magnitud: la serie deja de depender de una sola fuente. Las memorias de 1945 y 1946 dan 3.388.926 y 4.559.462 guaraníes. El ejercicio 1944 no figura en ninguna de las memorias localizadas, y la Memoria de 1947 ya no publica la magnitud: el concepto desaparece del documento.²⁸

La serie dice tres cosas. La primera: 1940 fue el peor año de la década, con 77,4 sobre el índice de 1936; el régimen de la Ley N° 256, con aforos parciales y un mercado libre residual, entregaba menos renta que el de 1936. La segunda: el salto llega en 1941 y no antes, y es brusco: la renta casi se duplica en un solo ejercicio, con un aumento del 93 %. La tercera: el crecimiento no se detiene con el guaraní ni con la reforma bancaria de 1944. Entre 1941 y 1946 la renta se triplica, y 1946, el primer año completo del régimen de agosto de 1945, es el máximo de toda la serie: 4.559.462 guaraníes, casi seis veces lo de 1940. El derrumbe vino después, y vino por el lado del volumen, como se verá al tratar la condición de sostenibilidad.

Una sola serie en dos monedas, y la prueba del tipo de 175

La misma doble publicación resuelve una cuestión de método que afecta a todas las cifras de esta historia: a cuántos pesos de curso legal equivalía un peso oro sellado. La Memoria de 1943 imprime las reservas de oro y divisas al 31 de diciembre de 1941 en 8.333.834 guaraníes. La Memoria de 1941 había impreso la misma magnitud, a la misma fecha, en 4.762.191 pesos oro sellado. El cociente es exacto: 4.762.191 pesos oro sellado × 1,75 = 8.333.834,25 guaraníes. Como el guaraní vale cien pesos de curso legal, un peso oro sellado equivalía a 175 pesos de curso legal, y la equivalencia no es una estimación sino una identidad contable publicada por la propia institución en dos documentos sucesivos.²⁹ Es el mismo 17.500 % que los decretos de 1942 aplican a las conversiones del Tesoro. Todas las conversiones entre las dos unidades quedan así ancladas en el documento y no en el criterio de quien las hace.

Tres lecturas de una cobertura

La Memoria de 1943 publica también la serie de emisión, reservas y garantía, y elige como punto de partida el 10 de febrero de 1941. La elección de la fecha es en sí misma una declaración: el banco se mide desde el día en que cambió el régimen. Tres de las cuatro filas cierran al decimal cuando se divide la reserva por la emisión. La de fin de 1941 no, y la discrepancia debe consignarse tal como está.

Para el 31 de diciembre de 1941 hay tres cifras de una sola magnitud. La Memoria de 1943 imprime una garantía del 56,0 %, y la emisión de esa fecha se ha leído como 14.376.088 y como 14.876.088 guaraníes. Con la segunda lectura, el cociente da exactamente 56,0 %; con la primera, 57,97 %. La Memoria de 1941, para la misma fecha, había impreso 57,9 %. Lo más probable es que cada porcentaje vaya con una de las dos cifras de emisión y que haya una errata en alguna de ellas, pero lo más probable no es una categoría documental: las tres cifras se consignan sin elegir entre ellas ni promediarlas.³⁰

La otra columna del éxito

Queda la yuxtaposición que las memorias permiten hacer y que no se había hecho. La Memoria de 1942 publica las reservas y la cobertura en tres fechas: al promulgarse el Decreto-Ley N° 5.017, el 10 de febrero de 1941, 576.477 pesos oro sellado y una garantía del 9,3 %; al cerrar 1941, 4.762.191 pesos oro sellado; al cerrar 1942, 10.484.862 y el 84,9 %. En veintidós meses las reservas se multiplicaron por dieciocho y la cobertura pasó de menos de una décima parte a cuatro quintas partes de la emisión.³¹ Es el éxito técnico que ninguna lectura del período puede negar. Y en esos mismos veintidós meses el banco transfirió al Gobierno trescientos cincuenta millones de pesos de curso legal por la vía de los beneficios de cambio. Las dos cifras no se contradicen: son el mismo mecanismo visto desde sus dos extremos. El monopolio que acumuló las reservas es el mismo que produjo la renta, y los documentos que publican la primera columna publican también la segunda, con el mismo orgullo.

El asiento «Ley N° 256, Art. 3°»: la cuenta de 1941 leída entera

La cuenta de ganancias y pérdidas del Banco de la República al 31 de diciembre de 1941 lleva tres firmas: la del contador general Medardo M. Estigarribia, la del subgerente Adolfo P. Monges y la del presidente Carlos A. Pedretti. En el debe —la columna de las salidas— los 154.180.493,16 pesos de beneficios de cambio figuran bajo un rótulo breve: «Ley N° 256, Art. 3°». Es el mismo rótulo que la Memoria de 1939, firmada bajo la presidencia de Justo Pastor Benítez, registra en el mismo lugar de su propia cuenta.³² El título jurídico por el cual el beneficio de cambio pasaba al Tesoro no cambió con el cambio de régimen cambiario ni con el cambio de presidente del banco: es una sola cuenta, abierta en 1939 y engrosada desde 1941, siempre bajo el mismo artículo de la misma ley. El artículo 2° de esa ley era el que los decretos de 1940 invocaban para fijar bases de expropiación y exenciones por rubro; el 3° es el que la contabilidad invoca al transferir. El banco citaba uno u otro según lo que estuviera haciendo: calcular el beneficio o entregarlo.

La cadena queda completa y es enteramente legal. La ley crea el aforo, define la diferencia, la atribuye al Gobierno y ordena su reparto; los decretos-leyes redistribuyen; el banco recauda, contabiliza lo recaudado como una obligación propia y lo transfiere a las cuentas de cada destino. Lo que nunca ocurrió es que la partida apareciera en el cálculo de recursos de una ley de presupuesto. La cuenta completa del ejercicio, con sus dos columnas, es la siguiente.

El dato más importante está en el haber, y sólo se ve con la página entera delante. El margen cambiario que el banco captó en 1941 no aparece en una línea sino en cinco, y las cinco no van al mismo lugar. Las dos líneas de «Conversión Ley 1275» suman exactamente, al centavo, el importe que el debe transfiere al Tesoro bajo el rótulo de la Ley N° 256: 147.701.201,81 más 6.479.291,35 son 154.180.493,16, que es también la cifra que la serie de beneficios de cambio publica para 1941. Las dos líneas de «Ley 182» y la de «Conversión Mercado Libre» no se transfieren: quedan en la institución y forman parte de su utilidad.³³

Queda establecido, sin margen de interpretación, qué mide la serie que el banco publicó: mide el componente de las conversiones de la Ley N° 1.275, y sólo ése. El componente «Ley 182» —el margen que la ley de 1916 seguía reservando al banco, 20.566.777,13 pesos ese año— y el pequeño residuo del mercado libre no se transfieren. La magnitud completa del margen cambiario de 1941 fue de 174.771.150,87 pesos, un 13,4 % superior a la que la serie publica. La diferencia no se pierde ni se oculta: aparece en la misma página, en otras líneas, y termina en la utilidad del ejercicio. Pero la distinción tiene una consecuencia de doctrina. Funcionaban a la vez, sobre las mismas exportaciones, dos regímenes de liquidación: uno nacido de la ley de la Oficina de Cambios de 1916, cuyo producto quedaba en el banco, y otro, el de las conversiones, cuyo producto la Ley N° 256 atribuía al Gobierno. El Decreto-Ley N° 5.017 amplió los dos sin fundirlos; por eso cada renglón del haber lleva el nombre de una ley vieja junto al del decreto nuevo. Cuando aquí se habla de «renta cambiaria» y se cita la serie, se habla de lo que el banco transfirió al Tesoro, no de todo lo que el monopolio produjo.

Qué clase de institución era el banco emisor

Con la cuenta completa puede responderse la pregunta de cuánto del banco era banco y cuánto era oficina de recaudación. Del total de 245.625.901,55 pesos que entraron a la cuenta en 1941, el asiento de transferencia al Tesoro fue el 62,8 %. El margen cambiario entero, transferido más retenido, fue el 71,2 %. Lo que un banco hace como banco —intereses, descuentos y comisiones— sumó 45.237.271,73 pesos, el 18,4 %. La utilidad del ejercicio, 65.992.328,14 pesos, equivale al 26,9 % del total; el margen cambiario retenido representa casi un tercio de ella, y si se le suma el renglón «Cambios», de 18.882.368,93 pesos, cerca del 60 %. Contado ese renglón como ingreso de origen cambiario, la proporción cambiaria de los ingresos del banco pasa de las tres cuartas partes.³⁴

La conclusión gana precisión y pierde toda ambigüedad. El Banco de la República del Paraguay en 1941 no era una institución de crédito que además administraba el cambio: era una institución de recaudación cambiaria que además hacía algo de crédito. Y esa recaudación tenía dos destinatarios distintos, con dos títulos jurídicos distintos, escritos en líneas contiguas de la misma página y firmados por el contador general, el subgerente y el presidente. Qué fue después esa institución, cuando el Decreto-Ley N° 5.130 la reorganizó en 1944 con un Departamento Monetario separado, se cuenta en El Banco del Paraguay.

Una alícuota pequeña sobre una base enorme

Con los flujos de divisas que las memorias publican puede calcularse la alícuota implícita del régimen, es decir, qué proporción del valor de las divisas negociadas representaba el beneficio transferido, sin recurrir a ninguna estimación. La Memoria de 1943 da en guaraníes, para 1940-1943, las compras de divisas del banco separadas en dos orígenes: las provenientes de exportaciones y las demás. Dividir el beneficio de cambio por las divisas de exportación da la alícuota sobre la base que los decretos nombran; dividirlo por el total de compras da la proporción sobre todo el negocio cambiario del banco.

Sobre la base que los decretos nombran, las divisas de exportación, la alícuota implícita del beneficio transferido estuvo entre el 8 y el 10 % en 1940-1943; sobre el total de compras del banco, entre el 4 y el 6,5 %. Un cálculo hecho sobre los flujos en pesos oro sellado de las memorias de 1941 y 1942, convertidos a los tipos que se deducen de sus propias series de emisión y reservas, da 7,9 %, 4,9 % y 5,2 % para 1940, 1941 y 1942: el mismo orden de magnitud por otro camino.³⁵ En 1945, con la base que da la Memoria de ese año, la proporción baja a menos del 5 %. Y la cifra de 1942, el 8,3 %, coincide prácticamente con el techo del 8 % que el proyecto de ley bancaria de 1945 proponía para el diferencial entre compra y venta de divisas: el margen que los técnicos extranjeros consideraban razonable era, en orden de magnitud, el que el banco había venido transfiriendo.

Una alícuota de ese tamaño no parece capaz de sostener una hacienda pública, y sin embargo lo hizo en buena parte, porque el mecanismo no rendía por su tasa sino por su base. Una proporción del orden de una décima parte, o menos, aplicada a la totalidad del comercio exterior de un país que el monopolio obligaba a pasar por una sola ventanilla, alcanzó casi doscientos millones de pesos en 1942 y más de cuatro millones y medio de guaraníes —unos cuatrocientos cincuenta y seis millones de pesos— en 1946. Y la pequeñez de la tasa no atenúa el problema institucional: lo agrava. Un impuesto del cinco o el diez por ciento que nadie vota, que nadie ve como impuesto, que ninguna ley de presupuesto registra y que se reparte por decreto entre varios destinos es un hecho institucional más delicado, no menos, que un impuesto explícito mucho mayor. La discreción del instrumento era proporcional a su invisibilidad, no a su tasa.

La magnitud fiscal, dicha con exactitud

Contra la brecha declarada del presupuesto de 1942 —1.992 millones de gasto, 1.392 de recursos, 600 de diferencia— deben medirse los beneficios de cambio, y la medición obliga a matizar la explicación de la paradoja con que empieza esta página.

La renta cambiaria cubría entre un cuarto y un tercio de la brecha presupuestaria declarada de 1942, y cerca de la mitad si se le suman las ganancias propias del banco; no su totalidad. Sigue siendo un recurso de primer orden: equivale a una décima parte del gasto público nacional, obtenida sin ley de presupuesto y repartida por decreto. Pero no fue el financiamiento único del déficit, y conviene precisar lo que puede y lo que no puede afirmarse. La brecha es una cifra presupuestada; el déficit efectivamente ejecutado no se conoce, porque no hay serie de ejecución. Entre las fuentes que la documentación permite identificar, el déficit se pagó principalmente con la renta cambiaria y, en segundo término, con adelantos del propio banco, que, como se verá, no eran independientes de la renta. Lo que no puede decirse es que la renta bastara por sí sola para cubrir la brecha declarada.

De dónde salía la divisa y adónde iba la renta

Las compras de divisas por origen, 1940-1943

La Memoria de 1943 publica una desagregación de las compras de divisas que corrige una impresión extendida sobre el régimen: la de que todo lo que el banco acumulaba venía del exportador.

En 1940 el banco compró y vendió prácticamente lo mismo: el excedente fue de 44.605 guaraníes sobre doce millones. El excedente aparece con el decreto-ley y no antes: siete millones en 1941, once en 1942, casi ocho en 1943. La acumulación de reservas que el régimen exhibía como su logro no fue sólo un resultado del comercio exterior: fue también el resultado del monopolio de compra, que retenía en el banco divisas que antes se negociaban fuera de él. Y la desagregación añade algo más: desde 1941 las «otras compras» igualan o superan a las de exportación —el 51 % del total en 1941, el 47 % en 1942 y el 53 % en 1943—. El banco no captaba sólo la divisa del exportador aforado; captaba divisa de empréstitos, conversiones y operaciones oficiales. El régimen era más ancho que el aforo, y la renta cambiaria de la serie es sólo la parte de él que el banco publicaba por separado.³⁶

La sedimentación de las normas, 1944 y 1945

La Memoria de 1945 contiene un cuadro que ninguna otra publica y que responde mejor que cualquier argumento a la pregunta de si el régimen de 1941 sobrevivió a la reforma monetaria de 1943 y a la bancaria de 1944: la desagregación de las divisas de exportación adquiridas según la norma legal en cuya virtud se adquirieron.

El Decreto-Ley N° 5.017 aportaba en 1944 el 41,6 % de las divisas de exportación adquiridas por el banco, y en 1945 el 45,9 %, cuatro años después de dictado, con una unidad monetaria nueva y una ley orgánica nueva. El decreto del guaraní aportaba el 54,7 % y el 49,6 %. Y la Ley N° 182 de 1916, la de la Oficina de Cambios, seguía operando veintinueve años después, con algo más del 3 %. El régimen cambiario paraguayo no funcionó por sustitución sino por sedimentación: cada norma nueva se superpuso a las anteriores sin derogarlas, y el banco liquidaba cada operación bajo el título que le correspondía. Es la misma lógica que explica que el Decreto-Ley N° 5.017 no llevara cláusula derogatoria, y la razón por la cual el régimen sobrevivió a quienes lo habían dictado. La Memoria de 1946 ya no publica el cuadro: el Decreto-Ley N° 10.043, en vigor desde diciembre de 1945, unificó la fuente legal de la adquisición.³⁷ La ley del guaraní y su régimen de tipos se estudian en El guaraní.

«Pertenecen totalmente al Estado»

La Memoria de 1943 zanja en una sola frase la cuestión del titular de la renta cambiaria, y es la formulación más directa que ofrecen las fuentes:

«Los beneficios de cambio de las exportaciones siguieron aumentando: los de 1940 alcanzaron G 797.053, los de 1941 G 1.541.805, los de 1942 G 1.958.318 y los de 1943 G 2.317.248. Estas utilidades pertenecen totalmente al Estado que las ha afectado en gran parte al servicio de varias deudas.»

La Memoria de 1945 desagrega el destino con nombre y apellido, y su cuadro permite comparar lo que el Decreto-Ley N° 14.536 había ordenado en 1942 con lo que efectivamente se distribuyó tres años después. De los 3.388.926 guaraníes del ejercicio, 1.668.828 fueron al servicio del empréstito del Brasil, 977.901 a la Deuda Interna Garantizada, 452.982 al Ministerio de Agricultura, 222.936 al Bono de Fomento Agropecuario y 66.279 al Bono de Consolidación. La suma cierra exacta. La Memoria lo dice con todas las letras: esos beneficios «no pertenecen al Banco sino al Estado».³⁸

Es un presupuesto paralelo, con sus partidas y sus destinatarios, administrado por el banco emisor y publicado en su memoria anual, pero fuera de la ley de presupuesto y fuera del control de una Cámara de Representantes que en esos años no llegó a funcionar. Que las proporciones de 1945 reproduzcan casi al punto las de 1942 indica que el reparto de setiembre de ese año no fue una disposición de circunstancia sino la regla con que se administró la renta durante el resto de la presidencia de Pedretti.

La confesión de 1943 y los adelantos al Tesoro

Queda un pasaje de la misma Memoria de 1943 que completa el cuadro. Al discutir la tendencia a la inflación, el banco sostiene primero que el aumento de la circulación no ha tenido efectos perturbadores «gracias a la eficacia del control de cambios», y a continuación admite lo siguiente:

«Si bien es cierto que todos los créditos acordados por el Banco de la República al Estado se hallan ampliamente garantizados y son cancelados en plazos cortos y medios, sin embargo una parte de los mismos representan inversiones en obras públicas, de productividad indirecta y lenta, y sumas destinadas a cubrir déficit presupuestarios que todavía no se han eliminado a pesar de los encomiables esfuerzos desplegados.»

El banco emisor reconoce por escrito, en 1943, que parte de su crédito al Estado financia déficit presupuestarios. Y la defensa que ofrece es exactamente el mecanismo descrito más arriba: el control de cambios impide que esa monetización se traduzca en deterioro del valor externo de la moneda. Puesto al revés, que es como conviene leerlo, el control de cambios es lo que permite monetizar el déficit sin que el tipo de cambio lo denuncie. El régimen de 1923 había hecho legalmente imposible la monetización fiscal: el artículo 1° de la Ley N° 550 prohibía que el billete rescatado por la Oficina de Cambios volviera a circular salvo contra entrega de oro. El régimen de 1941 la hace posible y la esteriliza en el mercado de cambios. Ésa es una diferencia de fondo entre los dos regímenes, y la dice el propio banco.³⁹

La magnitud de ese crédito consta en la Memoria de 1945, que suma 22.775.000 guaraníes adelantados a la Tesorería entre 1940 y 1945 «para hacer frente a los déficit». El banco, por lo tanto, sí prestó al Tesoro mientras Pedretti lo presidió, y lo dijo. Dos precisiones evitan leer mal la cifra. La primera es que se trata de adelantos brutos acumulados en seis ejercicios, que según la Memoria de 1943 se cancelaban «en plazos cortos y medios», y que la propia renta cambiaria servía para cancelarlos: el inciso a) del Decreto-Ley N° 5.072 destinaba el 20 % de la renta a amortizar «los préstamos para la Defensa Nacional y adelantos a la Tesorería General hechos por el Banco de la República», y el Decreto-Ley N° 11.876 afectaba otro 20 % a un crédito del banco al Ministerio de Guerra y Marina. Renta y adelantos no eran dos fuentes independientes: el banco adelantaba y la renta reembolsaba. La segunda es institucional. Desde la reorganización de 1944, los balances del Departamento Monetario de 1945 y 1946 no registran adelantos directos de ese departamento al Tesoro; el crédito al sector público siguió por el Departamento Bancario, y el del Monetario se dirigía en principio a los bancos, con una excepción: préstamos de hasta un año, garantizados por el Gobierno, para las compras oficiales de cosechas.⁴⁰ De ahí la fórmula que mejor se ajusta a la documentación: el déficit se pagó principalmente con la renta cambiaria y, en segundo término, con adelantos del propio banco, que la renta en parte devolvía.

La condición de sostenibilidad: sin superávit comercial no hay renta

Aquí está la fragilidad estructural del edificio, y es una fragilidad de diseño, no de ejecución. La renta cambiaria es el producto de dos factores, un margen y un volumen. El margen depende de la política del banco y puede sostenerse mientras el mercado paralelo no se desborde. El volumen no depende del banco en absoluto: es el flujo de divisas de exportación que efectivamente ingresa al país. Un régimen de control de cambios sólo produce renta si hay divisas que comprar. Cuando las exportaciones caen, la base se achica en la misma proporción, y con ella el financiamiento del gasto que se le había afectado por decreto. Y cuando el comercio se vuelve deficitario, los dos factores caen a la vez: el banco ya no acumula reservas, la demanda insatisfecha de divisas alimenta el mercado paralelo, y el margen que podía cobrarse sin que ese mercado se desbordara se vuelve insostenible. Por eso, sin superávit comercial, la renta no se deteriora gradualmente como un impuesto: se agota.

Ésa es la diferencia esencial con un impuesto ordinario. Un impuesto a la renta o al consumo cae cuando cae la actividad, pero cae proporcionalmente y sigue rindiendo algo, porque grava una capacidad contributiva interna. La renta cambiaria de un país exportador de productos primarios se comporta, en cambio, como una regalía, el pago que se cobra sobre la extracción de un recurso: mientras dura el auge produce ingresos superiores a los que cualquier sistema tributario del país podría recaudar, y cuando el auge termina no queda nada que la sustituya, porque el instrumento no grava una capacidad interna sino un flujo externo. El Paraguay de 1941-1945 vivía un auge excepcional —guerra mundial, mercados cerrados, precios altos de alimentos y materias primas, y un país que exportaba tanino, carne, algodón, yerba y maderas—, y ese auge fue lo que llenó el Fondo de Estabilización Monetaria y pagó, por la vía del beneficio de cambio, una parte del gasto público que el presupuesto no financiaba. Las series de exportación sobre las que descansó todo el régimen se estudian en La base del éxito.

La cifra que fija el momento del quiebre no es paraguaya sino comparativa, y por eso es tan dura. En noviembre de 1948 la Junta de Gobernadores de la Reserva Federal publicó un balance de la inflación y los problemas de balanza de pagos de la posguerra latinoamericana, y consignó que, de las veinte repúblicas latinoamericanas, sólo Bolivia y el Paraguay no aumentaron sus exportaciones en 1946 o en 1947.⁴¹ En los años en que el resto del continente aprovechaba la reapertura del comercio mundial, el Paraguay quedaba fuera. La renta de 1946, la más alta de la serie, se obtuvo sobre un volumen que ya no crecía; para un Estado cuyo financiamiento marginal dependía de las divisas de exportación entregadas al banco, el estancamiento no era una mala coyuntura sino el principio del corte de la fuente. La guerra civil de marzo a agosto de 1947 hizo el resto. El Decreto-Ley N° 18.970 del 2 de abril, el impuesto del 2 % sobre los aforos dictado en la cuarta semana del conflicto, muestra a un gobierno que buscaba reponer por vía tributaria expresa lo que el mecanismo ya no aseguraba. La Memoria de 1947, la primera posterior a la salida de Pedretti en mayo de ese año, ya no publica el beneficio de cambio.

De aquí se desprende una lección analítica que trasciende el caso. Un régimen cambiario que se autofinancia elimina la señal que advertiría de su propio fracaso. En un régimen sin renta, el desequilibrio fiscal se manifiesta de inmediato: hay que emitir, y la emisión se ve en el tipo de cambio, en las reservas o en los precios. En un régimen con renta, el desequilibrio queda absorbido y no aparece en ninguna de esas variables mientras la renta alcance. La estabilidad observada durante el auge no mide la solidez del sistema: mide el tamaño de la renta. Y como la renta depende de una variable externa sobre la que la política interna no puede actuar, el momento en que el sistema revela su verdadera situación fiscal no lo elige el gobierno: lo elige el mercado mundial. Lo que ocurrió después de 1947 se cuenta en La salida y la inflación.

Ayala y Ritter: el ancla y la fuente

La comparación económica

La comparación con el régimen de la Oficina de Cambios de Eligio Ayala y Rodolfo Ritter suele plantearse como una cuestión de grado: cuál de los dos gobiernos fue más disciplinado. La renta cambiaria permite plantearla con mayor precisión, y el resultado es más incómodo para el régimen de los años cuarenta. La diferencia no está en el grado de disciplina sino en la dirección de la relación entre el régimen cambiario y las finanzas públicas.

En el sistema de Ayala y Ritter, el régimen cambiario exigía disciplina fiscal. Desde la Ley N° 550 de 1923, la Oficina de Cambios emitía contra la compra de divisas y retiraba circulante contra su venta, a un tipo fijo; el mercado subsistía, y la Oficina era el agente dominante pero no el único. En ese diseño, toda emisión sin contrapartida se pagaba en reservas y en tipo de cambio, de manera inmediata y visible. La regla fiscal no era un adorno del régimen: era su condición de funcionamiento. Por eso Ayala la formuló antes de tener el instrumento —en la Cámara de Diputados, el 8 de octubre de 1920, tres años antes de la Ley N° 550, al condenar «un impuesto traidor y corruptor […] la mala moneda, la moneda fiduciaria, la emisión inconvertible»— y la sostuvo cuando cumplirla costaba caro, como en la carta al general Manlio Schenoni del 26 de junio de 1928, en que se negó a anticipar fondos para compras de material bélico en vísperas de una guerra que sabía próxima.⁴³ La serie presupuestaria que Herken Krauer reconstruyó muestra nueve ejercicios, de 1923/24 a 1931/32, sin emisión contabilizada como recurso del presupuesto. La renta que ese régimen daba al Estado era incidental: el mayor valor real de los ingresos públicos que produce una moneda estable. No era una fuente de financiamiento; era el beneficio derivado de no necesitarlo. El régimen y sus frenos se estudian en La Oficina de Cambios.

En el sistema de 1941, el régimen cambiario producía un ingreso que sustituía a la disciplina fiscal. La entrega obligatoria, el aforo, la prelación y la fijación del tipo por resolución suprimieron el mercado y, con él, la señal; el banco quedó como comprador y vendedor únicos, y la diferencia entre sus dos precios se convirtió en un recurso público con destino asignado por decreto. En ese diseño, el gasto sin financiamiento no se paga de inmediato en tipo de cambio, porque no hay tipo de cambio libre que pueda moverse; se paga en escasez, en colas de importadores a la espera de permisos, en sobrevaluación real acumulada y en precios internos. Se paga tarde, se paga de una vez y se paga cuando ya no hay margen de corrección. La consecuencia es que los dos regímenes se parecen en el instrumento y son opuestos en la economía política. En uno, el control de cambios es una restricción que obliga al fisco a comportarse; en el otro, un recurso que le permite no hacerlo. Uno es un ancla; el otro, una fuente. Un sistema que financia el desequilibrio no lo corrige: lo aplaza, y lo aplaza exactamente hasta el momento en que la variable que lo financiaba deja de estar disponible. La competencia técnica de Pedretti, y la publicidad con que su banco registró cada asiento, no alteran el argumento, porque el argumento no trata de su conducta sino de la arquitectura que administraba.

La comparación política

Un detalle menudo resume la diferencia política mejor que una teoría, porque es una coincidencia literal entre las dos épocas. Los miembros del directorio de la Oficina de Cambios eran nombrados por el Ejecutivo «en comisión» y sometidos al Senado, según el artículo 2° de la Ley N° 182; el decreto de nombramiento cerraba con la fórmula «dése cuenta oportunamente al H. Senado de la Nación», y el Senado la completaba con un decreto propio de aprobación. Veinte años después, los decretos-leyes del período —el del guaraní, el del Banco del Paraguay, el de adhesión a Bretton Woods— cierran con la misma fórmula: «dése cuenta oportunamente a la H. Cámara de Representantes». La diferencia es que en los años veinte el cuerpo al que se daba cuenta existía y respondía, y en los cuarenta la Cámara de Representantes que la Constitución de 1940 había creado no llegó a funcionar. La misma frase, en un caso, describe un procedimiento; en el otro, lo sustituye.

La mitad política de la comparación tiene otra simetría. Los proyectos de banco central de Eligio Ayala no prosperaron en el Congreso en 1922, 1926 y 1930. El de 1926, aprobado en Diputados, quedó «encajonado» en el Senado, según el relato que hizo el propio Pedretti en su conferencia «La Reforma Bancaria» del 14 de setiembre de 1944.⁴⁴ Ayala lo dijo a su manera en su mensaje al Congreso de abril de 1927: «no hemos podido dar cima definitiva a la reforma, por carencia de las condiciones morales necesarias […] No se estima con sincera convicción la importancia del Banco Central».⁴⁵

La versión canónica de ese bloqueo la fijó, veinte años después de los hechos, el hombre que estaba reorganizando el sistema monetario paraguayo por decreto-ley. Pedretti conocía lo que le había ocurrido a Ayala en el Senado y lo dijo en público en 1944, seis días después de promulgado el Decreto-Ley N° 5.130, que creó el Banco del Paraguay con su Departamento Monetario, y poco antes de la primera ley de bancos, el Decreto-Ley N° 5.286. Según la reseña de Robert Triffin, esas leyes fueron aprobadas por unanimidad por el Consejo de Estado en sesiones de julio, agosto y setiembre de 1944, sancionadas por el presidente Morínigo y refrendadas por el ministro de Hacienda; el Congreso no intervino porque no funcionaba.⁴⁶ El dato no prueba una intención y no se lo usa aquí para atribuírsela; prueba algo más modesto y más interesante: que el precedente estaba presente en la mente del reformador. Ayala quiso un banco central y no lo obtuvo; bajo la presidencia de Pedretti el banco central llegó sin pedirlo a nadie. Lo que había cambiado en veintidós años era, ante todo, el procedimiento. La organización de 1944 se estudia en El Banco del Paraguay.

Del lado de los años veinte, los hechos son de registro público y de sanción legislativa. La Ley N° 182 del 28 de enero de 1916, que creó la Oficina de Cambios; la Ley N° 258 de 1917, que elevó la entrega obligatoria del exportador del 20 al 30 %; la Ley N° 433 del 30 de diciembre de 1920 y la Ley N° 550 del 25 de octubre de 1923 son leyes del Congreso, sancionadas por las dos cámaras y promulgadas por el Ejecutivo, con las firmas de los presidentes y secretarios de ambas cámaras al pie. La doctrina se argumentó en el recinto; los mensajes presidenciales de 1926 y 1927 son rendiciones de cuentas ante el Congreso, y el Congreso aprobaba los presupuestos y recibía las cuentas de inversión. Era un régimen con contrapesos, ineficaces a menudo y obstruccionistas otras veces, pero existentes y capaces de decir que no tres veces seguidas en la materia que más le importaba al gobierno.

Del lado de los años cuarenta, las tres fórmulas rituales del Decreto-Ley N° 11.876, el que afectó la renta a las construcciones militares, lo dicen todo. La primera es la del encabezado: «El Presidente de la República del Paraguay DECRETA CON FUERZA DE LEY». La segunda es la del considerando final: «Oído el parecer del Consejo de Estado», un órgano consultivo de composición mixta y en parte corporativa —ministros, altas autoridades y delegados de las entidades económicas—, designado por el propio Ejecutivo, no una asamblea electa. La tercera es la del artículo 6°: «Dése cuenta oportunamente a la H. Cámara de Representantes». No «sométase a la aprobación de»; no «previa autorización de»: dése cuenta, oportunamente, de un acto ya en vigor. La misma fórmula cierra, en su artículo 20, el Decreto-Ley N° 655 que instituyó el guaraní.⁴⁷ Hay una constancia todavía más elocuente, y es tipográfica. El artículo 1° del presupuesto de 1942 distribuye el gasto entre trece anexos, de la A a la M. El anexo A es «Cámara de Representantes», y su cifra está en blanco en el texto impreso, en el mismo artículo que asigna 747.765.180 pesos —el 37,5 % del total— al Departamento de Guerra y Marina.⁴⁸

El resto del cuadro político es conocido y basta con reunirlo. La Constitución del 10 de julio de 1940, dictada por el Decreto-Ley N° 2.242, había concentrado en el Ejecutivo la facultad de legislar. El país estaba bajo estado de sitio. El Decreto N° 12.246 del 25 de abril de 1942, fundado en el artículo 48 inciso 2° del Código Civil, disolvió el Partido Liberal, la principal fuerza de oposición y el partido de gobierno durante toda la etapa en que se construyó el régimen de Ayala.⁴⁹ El presupuesto se sancionaba por decreto, y el propio presidente del banco emisor integró, con el canciller, la delegación paraguaya a la III Reunión de Consulta de Río de Janeiro. No hay en esto una acusación sino una descripción de la estructura de poder dentro de la cual se tomaron las decisiones económicas del período, contada en Morínigo y la llegada al banco. Separar el logro técnico de esas condiciones sería propaganda; atribuirlo sólo a ellas, otra clase de propaganda.

Lo que la renta explica y lo que deja abierto

Cinco proposiciones resumen lo anterior, y las cinco descansan en documentos publicados. Entre 1941 y 1946 el Estado paraguayo dispuso de un ingreso público extrapresupuestario, generado por el monopolio cambiario, que los propios decretos llaman «los beneficios de cambio de las exportaciones aforadas» y que el banco publicó año por año: de 797.053 guaraníes en 1940 a 4.559.462 en 1946, el máximo de la serie. Ese ingreso no fue marginal: desde diciembre de 1942 el ciento por ciento de él estaba repartido por decreto entre el servicio de la deuda interna, el del empréstito brasileño y el fomento agropecuario, y equivalía a una décima parte del gasto presupuestado de la Nación, aunque cubría entre un cuarto y un tercio de la brecha declarada de 1942, no su totalidad. Por eso la cobertura de la emisión pudo subir mientras el presupuesto se sancionaba con una brecha del 30,1 %: no hubo equilibrio fiscal, hubo sustitución parcial de la fuente de financiamiento del desequilibrio, completada con adelantos del propio banco que la renta en parte reembolsaba. Ese ingreso dependía enteramente del volumen de divisas de exportación, de modo que la sostenibilidad del edificio estaba condicionada a un auge exportador que la guerra mundial garantizó y la posguerra retiró. Y por esa razón el régimen de 1941, más ambicioso y técnicamente más moderno que el de Ayala y Ritter, era estructuralmente menos sólido: el de los años veinte hacía de la disciplina fiscal una condición de funcionamiento, y el de los cuarenta la volvía prescindible mientras durara la renta.

El mecanismo no era una irregularidad ni una maniobra oculta. Estaba escrito en el Registro Oficial, publicado, numerado y firmado por el presidente de la República y sus ministros, y el banco lo contabilizaba bajo el rótulo de una ley del Congreso y lo informaba en sus memorias. Lo que no estaba era votado, y lo que no estaba era medido en ninguna ley de presupuesto. La historia económica paraguaya no lo había reconstruido por una razón comprensible: para verlo hay que leer los tomos anuales del Registro y advertir que una frase de ocho palabras, repetida en tres decretos-leyes del mismo año, describe la partida que sostenía buena parte de la hacienda pública. Queda abierta la pregunta contable de fondo —dónde y cómo se registraba, operación por operación, la diferencia entre aforo, tipo de compra y tipo de venta—, cuya respuesta está en los libros del Departamento de Control de Cambios.

Todo lo anterior descansa, en último término, en una variable que ni el banco ni el gobierno controlaban: el volumen y el precio de lo que el Paraguay vendía al mundo. Qué exportaba el país, a quién, a qué precios, y por qué ese flujo creció durante la guerra y se detuvo después, es la materia de La base del éxito, la página que sigue.