La posguerra sin modelo

Entre el fin de la Guerra del Chaco y la llegada de Pedretti al Banco de la República median más de cinco años de inestabilidad política sin política económica. Esta página recorre ese lustro desde cinco fuentes: los historiadores del poder militar, la Constitución de 1940, el manifiesto que los febreristas escribieron en el destierro, el informe de la legación británica de noviembre de 1936 y el Registro Oficial de 1937 y 1938. Lo que aparece es un país que tenía el diagnóstico, ensayaba instrumentos sueltos y carecía de un sistema y de quien lo administrara.

Los excombatientes y el poder

El golpe del 17 de febrero de 1936 llevó al coronel Rafael Franco al poder, y fue durante su gobierno cuando, el 22 de febrero, la Oficina de Cambios se convirtió en Banco de la República del Paraguay (véase Febrero de 1936).¹ Pero la inestabilidad del lustro que siguió no fue un accidente de personas. La guerra había producido, junto con la victoria, un grupo social con un título de legitimidad y con capacidad de esgrimirlo. Diego Abente lo formula sin rodeos: la victoria del Chaco produjo, «aunque no se lo hubiera buscado, la creciente militarización de la sociedad civil»; miles de veteranos volvieron a un país en el que la distinción entre la esfera militar y la civil había quedado borrada por la experiencia de la guerra.² Las magnitudes explican el resto: ciento veinte mil excombatientes desmovilizados sobre una población de unos novecientos mil habitantes, en una economía que no estaba en condiciones de absorberlos con empleos productivos, y pagados con una moneda que había perdido tres cuartas partes de su valor externo.

El 17 de febrero de 1936 fue el cobro de esa factura. Aníbal Orué Pozzo registra el hecho en su forma más fuerte, y no hace falta ir más allá de ella: «armados millares de excombatientes, un importante sector de éstos adhirió al movimiento triunfante» que llevó a Franco al poder. No fue un pronunciamiento de cuartel sino la irrupción de un ejército de veteranos en la política, y desde entonces —sostiene ese autor— existe en el Paraguay un bloque militar que decide quién gobierna.³

Que el fenómeno no dependió de haber ganado lo prueba Bolivia, que hizo lo mismo tres meses después habiendo perdido la guerra. El 17 de mayo de 1936 un movimiento cívico-militar de oficiales jóvenes encabezado por Germán Busch instaló a David Toro en la presidencia; la Legión de Excombatientes constituyó, según Pablo Stefanoni, «uno de los principales basamentos sociales del nuevo régimen», y la legitimidad de aquella oficialidad venía por vía negativa: «una oficialidad joven emergió del conflicto sin el pecado original».⁴ El vencedor y el vencido produjeron regímenes de la misma familia, con programas de revolución nacional, corporativos, antiliberales y apoyados en veteranos armados. Lo que militarizó la política del Chaco no fue el resultado de la guerra: fue la guerra.

El bloque descubrió enseguida que no podía gobernar solo. Abente resume el lustro en una frase: los militares «intentaron sin éxito imponer un modelo corporativo-militar», y fracasaron porque carecían de base política propia. De ahí la necesidad estructural, y no coyuntural, de un bloque civil que les prestara cuadros técnicos y legitimidad. Orué Pozzo identifica los dos que cumplieron esa función sucesivamente y con la misma estructura: la Liga Nacional Independiente de Juan Stefanich, articulada en torno al diario La Nación, bajo Franco; y el tiempismo, nucleado en torno a El Tiempo, bajo Morínigo. Ambos operaron como «bloque político civil de apoyo al bloque militar». Ninguno de los dos gobernó: los dos acompañaron.⁵ Ésa es la posición institucional que Pedretti ocuparía —fue el primer director de El Tiempo, y su historia se cuenta en El Tiempo y el tiempismo—, y de ella se sigue una consecuencia que el desenlace de 1947 confirmaría: el equipo técnico no era una parte del poder, sino un servicio contratado por él.

El arco completo va de febrero de 1936 a mayo de 1954 y forma una sola historia. En enero de 1947 el bloque se rompió por dentro: el 11 de enero resolvió por doce votos contra dos que los partidos debían abandonar el gobierno; Morínigo desconoció la decisión y el 13 incorporó a los colorados; la facción mayoritaria se alzó el 8 de marzo. Ganó la minoría, con el auxilio decisivo de las milicias civiles coloradas, pero el bloque quedó disuelto como fuerza cohesionada (véase La salida y la inflación). Se recompuso bajo Federico Chaves y volvió al poder en 1954, esta vez con un bloque civil permanente: el Partido Colorado. Abente describe el empate del que salió esa fórmula —«ni los partidos políticos, incapaces de controlar los cuarteles, ni los militares, desprovistos de apoyo político, podían gobernar solos»—, y Paul H. Lewis explica cómo se estabilizó: su lectura del régimen que siguió es institucional y no personalista, descarta la imagen del «hombre a caballo» y describe a un político sostenido por un aparato partidario centralizado, una base campesina movilizada y la fusión de partido, Estado y ejército. Esa caracterización de Lewis se toma aquí de las reseñas académicas de su libro, no del cuerpo de la obra.⁶ Orué Pozzo explica cómo el bloque militar llega a 1954; Lewis, cómo, una vez en el poder, se vuelve duradero.

La Constitución de 1940 como instrumento

La Carta promulgada por el Decreto-Ley N° 2.242 del 10 de julio de 1940 es la pieza sin la cual casi nada de lo posterior habría sido posible. Para el constitucionalista Justo José Prieto, «tiene profundas raíces en la desconfianza hacia los valores humanos y en la capacidad autodeterminante del pueblo» y «se redactó para crear y consolidar a un Fuehrer, a un Duce o a un Caudillo sólo responsable ante Dios y su conciencia». Prieto atribuye las heridas mortales que sufrió la Constitución de 1870 al clima ideológico internacional: «el corporativismo antiliberal de Salazar, el estatismo nacionalista y marcial del fascismo, el fracaso de Weimar y la concentración de poderes del reivindicacionismo nazi, así como la inestabilidad de la república española y la insurgencia falangista».⁷

Tres disposiciones importan aquí por encima de todas. El artículo 15: «El Estado regulará la vida económica nacional. Sólo él tiene la facultad de hacer acuñaciones o emisiones de monedas». El artículo 19, que reconoce el derecho a trabajar y a ejercer todo comercio e industria lícitos «salvo las limitaciones que, por razones sociales y económicas de interés nacional, imponga la ley». Y el artículo 54: «Durante el receso parlamentario, el Poder Ejecutivo tiene la facultad de dictar decretos con fuerza de ley, con el parecer del Consejo de Estado».⁸ El monopolio estatal de la emisión, que la reforma de 1943 reafirmaría, no fue una innovación de Pedretti: era una cláusula constitucional. Y el artículo 54 dio rango constitucional a lo que el gobierno de Franco había hecho en 1936 invocando «poderes soberanos» revolucionarios: legislar por decreto. Todas las normas monetarias y bancarias de 1941 a 1945 serían decretos-leyes de un gobierno que concentraba la facultad de legislar, gobernaba bajo estado de sitio y disolvió por decreto al Partido Liberal (Decreto N° 12.246 del 25 de abril de 1942). Conviene precisar, sin embargo, que no consta que el Consejo de Estado estuviera constituido en febrero de 1941, de modo que no puede atribuírsele dictamen alguno sobre el control de cambios.

Estigarribia murió menos de dos meses después de promulgada la Constitución, y su ministro de Guerra, el general Higinio Morínigo, asumió la presidencia provisional. Orué Pozzo ha mostrado que la elección no fue un accidente sino una decisión colegiada del bloque militar: «Me eligieron los militares. Se había decidido que los candidatos debían ser militares», recordaría el propio Morínigo; alrededor de la mitad de su gabinete estuvo integrado por militares, y los delegados de gobierno funcionaron como cuasi gobernadores departamentales.⁹ La Constitución le mandaba convocar a elecciones dentro de tres meses; convocó dentro del plazo, pero para más de dos años después. Los comicios se celebraron durante cinco domingos consecutivos, del 17 de enero al 14 de febrero de 1943: sobre 186.640 electores, 169.552 votaron por la continuidad del mandatario, único candidato. El marco político del nombramiento de Pedretti se examina en Morínigo y la llegada al banco.

Pedretti recordaría ese punto de partida cinco años después, al inaugurar el edificio del banco, con una precisión que no necesitaba adjetivos:

«En aquel momento la escasez de divisas era angustiosa; las reservas del Banco de la República habían descendido a 917 mil guaraníes y la relación entre dichas reservas y los billetes en circulación era apenas del 9,3 %.»

La regularidad que se desprende del período es sencilla y severa: en una economía sin capacidad de endeudamiento externo, la estabilidad monetaria y cambiaria se obtiene y se sostiene con mucha mayor facilidad en épocas de auge exportador e ingreso excedentario de divisas. Ése fue el viento de cola de 1941 y 1942, y su ausencia ayudaría a explicar el desenlace de 1947 (véase La base del éxito).¹⁰

El programa del febrerismo, escrito en el destierro

Los decretos de 1936 dicen lo que el febrerismo hizo. Hay una fuente que dice lo que quería hacer: el manifiesto que el Partido Revolucionario Paraguayo dirigió a la Nación desde el destierro en 1938, en el segundo aniversario de la revolución del 17 de febrero, con el título «Por la liberación integral del Paraguay». El gobierno de Franco había sido derrocado en agosto de 1937; sus hombres se exiliaron y desde el exilio se organizaron en partido. El manifiesto, de veintinueve planas, es el documento fundacional de ese partido. Lo firman los ocho miembros de su Comité Nacional Provisional, encabezado por Oscar Pinho Insfrán como secretario general; la secretaría de Economía estaba a cargo de Próspero Rolón, la de Propaganda de Arnaldo Valdovinos y la de Organización y Disciplina de Francisco Sánchez Palacios, y completaban el comité los responsables de Relaciones, Interior, Estudios Sociales y Cooperativa. La portada lleva el lema «Unidos ante la injusticia de hoy y en la justicia de mañana» y el pie «EN EL DESTIERRO, 1938»; el lema del partido, en la contratapa, es «Lealtad, Disciplina, Decisión».¹¹

El diagnóstico monetario

La parte del manifiesto que importa a la historia monetaria es el diagnóstico, en la sección titulada «Realidad nacional»:

«En lo económico, se oficializa la enajenación de todas nuestras fuentes de riquezas que hasta hoy sólo alimentan y vitalizan a los intereses financieros de los accionistas y banqueros extranjeros totalmente desvinculados de la suerte de nuestro pueblo. En el orden financiero, se acopla nuestra moneda, la más depreciada del mundo, a la fluctuación de valores extraños a nuestra economía, se tolera la tasa inmoderada del interés…»

El pasaje continúa denunciando la subordinación de los productores nacionales —comerciantes, industriales y hacendados— a las empresas extranjeras de ferrocarriles y transportes fluviales, «protegidas y defendidas» por concesión, monopolio o privilegio.¹² Pero la línea decisiva es la otra: «se acopla nuestra moneda […] a la fluctuación de valores extraños a nuestra economía». Es, en una frase de panfleto, la tesis que las series y las normas permiten demostrar: que el peso paraguayo estaba anclado al peso argentino y que esa dependencia, más que la mala administración, era el problema de fondo (véanse El derrumbe del orden monetario y las tres grietas del régimen de 1923). Que el partido de la revolución de febrero lo escribiera así en 1938 dice que el diagnóstico era público y compartido. Lo que faltaba no era el diagnóstico.

Lo que pedían en 1938 y lo que se hizo entre 1940 y 1947

El manifiesto enuncia su programa en una serie de preguntas retóricas encabezadas todas por la misma fórmula —«¿Qué paraguayo de verdad no querrá…?»—, tomadas, dice, «de su Ideario Político». Cuatro son de política económica. La primera pide «la supresión progresiva de los impuestos indirectos que gravan el consumo popular, la aplicación de tributos progresivos al latifundio, a las utilidades comerciales y a las herencias y legados, a partir de un mínimum legal, exento de impuestos». La segunda, «la regulación del comercio exterior, tanto de importación como de exportación, con el objeto de terminar con la especulación que esquilma a nuestro pueblo y de proteger la estabilidad y desarrollo de los pequeños capitales paraguayos». La cuarta, «el progreso de la agricultura nacional sobre la base del fomento orgánico de las cooperativas, la implantación de un régimen científico de crédito agrario, la organización de un servicio estatal técnico de orientación y educación rural y de depósitos fiscales agrícolas». Y la tercera dice:

«¿Qué paraguayo de verdad no querrá la creación de un Banco del Estado con funciones de centralización y coordinación de todo nuestro sistema monetario y de crédito?»

Compararlas con lo que se hizo exige no forzar coincidencias.¹³ La reforma tributaria progresiva no fue el camino del régimen siguiente: entre 1941 y 1947 el déficit se pagó principalmente con la renta cambiaria —un gravamen implícito sobre el exportador— y, en segundo término, con adelantos del propio banco (véase La renta cambiaria). La regulación del comercio exterior llegó en febrero de 1941, y más completa de lo que el manifiesto pedía: el monopolio de la divisa y el permiso previo de importación del Decreto-Ley N° 5.017. Pero la coincidencia es de instrumento y no necesariamente de finalidad, porque el régimen de 1941 sirvió también para financiar el presupuesto. En el agro hay paralelos sin filiación demostrable: la Ley N° 256 de 1939 destinó el 30 % de la diferencia de cambios a estímulos para la agricultura y la ganadería, el Decreto-Ley N° 5.072 de 1941 mantuvo un 20 % para ese fomento, y la carta orgánica de 1944 permitió al Departamento Monetario financiar, con garantía del Gobierno y a no más de un año, las compras oficiales de cosechas.

La tercera pregunta es la que obliga a matizar una idea corriente. El diseño técnico del guaraní y de la carta orgánica del Banco del Paraguay de 1944 fue norteamericano, y está documentado: la estadía del gerente general M. Harmodio González en el Tesoro y la Reserva Federal desde mediados de 1942, y la misión de Bray Hammond y Robert Triffin, con Enrique Dávila, en Asunción en setiembre y octubre de 1943 (véanse El guaraní y El Banco del Paraguay). Eso no cambia. Lo que cambia es la genealogía de la idea. La creación de un banco del Estado que centralice y coordine todo el sistema monetario y de crédito es un punto de programa de un partido político paraguayo en febrero de 1938, publicado en el destierro seis años antes del Decreto-Ley N° 5.130. Y hay un detalle que agudiza el punto. Ese mismo partido había creado un «Banco de Estado» en 1936: el Decreto N° 11 dice literalmente «Créase el Banco de Estado, que se denominará Banco de la República del Paraguay». Dos años después, desde el exilio, vuelven a pedir su creación, ahora «con funciones de centralización y coordinación». La conclusión coincide con la que se desprende del texto de 1936: los propios autores del decreto consideraban que lo que habían creado no era todavía un banco central. Era la Oficina de Cambios con otro nombre, y lo sabían.

Tres puntos más, y una coincidencia que no se fuerza

El resto del programa merece quedar registrado porque mide la distancia entre lo que el febrerismo pedía y lo que el régimen posterior hizo. Pedían la revisión de todas las concesiones, ventas y cesiones hechas por los gobiernos anteriores, con anulación de las lesivas «al interés colectivo o atentatorias a la autonomía política y económica del Paraguay»; que las fortunas privadas hechas durante la guerra del Chaco fueran investigadas y las ganancias ilícitas reintegradas al tesoro para obras en beneficio de los excombatientes mutilados; la incompatibilidad de los cargos públicos con funciones de representación o asesoramiento a empresas privadas; el reparto de tierras «hasta que no quede ningún campesino sin su correspondiente parcela»; la explotación del petróleo «sobre bases que consulten el objetivo supremo de Liberación Nacional»; y que el Estado asumiera directamente la explotación de las industrias relacionadas con la vivienda, la alimentación y el vestido del pueblo, y la producción de arados y de papel.

Y una coincidencia que se registra y no se fuerza. Entre las preguntas del manifiesto está ésta: «¿Qué paraguayo de verdad no querrá la dignificación oficial de la lengua madre guaraní, tan íntimamente ligada al problema del resurgimiento espiritual de la Nación?». Cinco años después, la unidad monetaria creada por el Decreto-Ley N° 655 se llamó guaraní. Ningún documento vincula las dos cosas, y los hombres de 1943 no son los de 1938. En 1943 Pedretti presentó el nombre como fruto de «minuciosas consultas» entre varias alternativas —«nacional», «paraguayo», «patacón», «escudo» y «león»—; en 1982 dijo que había sido propuesta suya en el directorio, «en homenaje a la raza indómita» (véase El guaraní). Se deja anotado como antecedente de un clima, que es todo lo que la documentación autoriza.

Lo que ganaba el banco antes de la renta cambiaria

La Memoria del Banco de la República de 1940 contiene un anexo titulado «Beneficios obtenidos — Datos comparativos» que arranca en 1929 y que resultó ilegible en el ejemplar disponible. El mismo anexo está en la Memoria al 31 de diciembre de 1937, y allí sale entero.¹⁴

Lo primero que el cuadro enseña no es una cifra sino una forma. La institución no llevaba ejercicios calendarios hasta 1934: corría de mayo a abril, como las casas de comercio de la época. La fila «1934, hasta diciembre» es un ejercicio de transición, de ocho meses, tras el cual pasa al año civil. Cualquier comparación con series calendarias anteriores a 1935 compara períodos de distinta duración, y conviene decirlo antes de que alguien construya un índice sobre ella.

Lo segundo es una advertencia, y de las que evitan un error grave. Este cuadro no es la serie del beneficio de cambio, aunque lo parezca y aunque los dos rubros se llamen casi igual. La comparación lo prueba de manera terminante.

En 1937 la primera se divide por más de treinta mientras la segunda crece. No son la misma cosa, no miden lo mismo y no se mueven juntas. El anexo equivalente de la Memoria de 1939 lo confirma desde otro lado: su fila de 1936 lleva la nota «incluido beneficio por expropiación», es decir que distingue expresamente entre el resultado del banco y el producto del régimen cambiario.¹⁵ La segunda columna, de paso, prueba algo que importa a la cronología: la expropiación de giros no terminó con 1936, sino que en 1937 rindió más que el año anterior.

¿Qué mide entonces la primera? La lectura más consistente —que se enuncia como hipótesis, no como resultado— es que registra lo que el banco retuvo, no lo que captó. La Memoria de 1939 dice que antes de la Ley N° 256 el saldo del beneficio «pasa a engrosar los fondos del Banco de la República de acuerdo con las disposiciones legales anteriores». Si así fuera, el salto de 1936 —ciento cuarenta y cinco millones, cuatro veces y media el año anterior— correspondería al ejercicio en que el Decreto N° 100 instituyó la expropiación con su producido esterilizado, y la caída de 1937, a un cambio de destino de ese producto que la documentación disponible no permite fechar ni explicar. Confirmarlo exige las cuentas de ganancias y pérdidas de 1936 y 1937, que no se han podido examinar; hasta entonces el cuadro se cita por lo que dice y no por lo que sugiere. Queda además una divergencia que se registra sin resolver: el cuerpo de la misma Memoria de 1937 menciona «un beneficio de $ 255.915.152,81 c/legal», mientras el anexo totaliza 255.285.206,66. La diferencia es de 629.946,15 pesos, y no se ha podido establecer si se refieren a conceptos distintos o si una de las dos es errata.¹⁶

La misma Memoria de 1937 contiene, además, el diagnóstico institucional más lúcido del período. Enuncia dos problemas de fondo. El primero: la doble función de otorgar créditos y emitir moneda es contradictoria, porque una tarea entra en conflicto con la otra. El segundo: el Paraguay era uno de los pocos países sin legislación bancaria y sin un supervisor de las entidades. Los dos diagnósticos de 1937 son exactamente el programa que se ejecutaría en 1944, con la separación del Departamento Monetario, la Superintendencia de Bancos y la primera ley de bancos (véase El Banco del Paraguay).

Noviembre de 1936, visto desde la legación británica

Hay un documento que describe el estado de cosas de la posguerra desde afuera, con cifras y en tiempo presente: el informe número 662 del Department of Overseas Trade británico, fechado en noviembre de 1936 y firmado por R. H. Tottenham-Smith, el mismo que había escrito el de 1933. Es el último informe británico impreso sobre el Paraguay antes de la guerra mundial: la serie se interrumpe con ella y no reaparece hasta 1952. Vale, por lo tanto, como la fotografía externa del punto de partida de todo lo que vino después.¹⁷

Las dos devaluaciones y la escalera de tipos

El informe fecha con precisión el abandono de la paridad que había regido desde 1923:

«El valor oficial del peso paraguayo —antes 1 peso papel argentino = 18,75 paraguayos, o 1 peso oro = 42,61 papel— ha sido modificado dos veces en relación al oro, después de haberse mantenido en esas tasas durante toda la guerra, pese a la caída considerable de su valor en el mercado libre. El 17 de agosto de 1935, los valores del papel argentino y del oro en pesos paraguayos fueron elevados por resolución del Ministro de Hacienda a 25 y 56,8182 respectivamente.»

Añade que el tipo de mercado libre cayó «en simpatía» hasta unos 95 pesos paraguayos por peso argentino.¹⁸ Y el resumen comercial del propio informe permite reconstruir la escalera completa de tipos oficiales, que tiene un peldaño más de lo que suele contarse.

Dos precisiones resultan del cuadro. La paridad oro de 1923 era de 42,6136 y no de 42,61 redondeado. Y hubo tres modificaciones y no dos, porque el escalón de 35 pesos por peso argentino, vigente desde el 1° de febrero de 1936 «por un período corto», es un peldaño propio, y es anterior en dieciséis días al golpe de Franco: lo dio el gobierno que la revolución derrocó. Es también el tipo al que el Decreto-Ley N° 5.316 liquidaría las deudas en moratoria (véase la liquidación de la moratoria). El informe da además la serie de la libra esterlina en el mercado abierto: 781,75 pesos en 1934, 1.449,68 en 1935, 1.246,40 en los nueve primeros meses de 1936 y 1.598,44 al momento de escribir, con fluctuaciones. Es una serie de la libra en pesos paraguayos tomada de una fuente que tenía razones profesionales para llevarla.

La lista de artículos

La última modificación ya es del régimen de febrero, y viene acompañada del antecedente directo de un artefacto de 1941:

«el Banco de la República publicó una lista de artículos respecto de los cuales habría moneda argentina disponible al tipo oficial, que está ahora fijado en 61,50 —el tipo del oro permanece sin cambio en 79,5454—. Comprende nafta y kerosene, arpillera e hilo de coser, papas, harina, maíz y otros comestibles necesarios, papel de diario, textos y útiles escolares e implementos agrícolas, así como, sujeto a la aprobación del banco en cada caso individual, ciertas materias primas para industrias, drogas y específicos, y maquinaria. Poco o ningún cambio oficial, sin embargo, ha estado disponible desde julio, ni siquiera para esas mercaderías.»

Léase junto al Decreto-Ley N° 5.017. El decreto de 1941 organiza la asignación de divisas por categorías de prelación, con bienes esenciales al tipo oficial y aprobación caso por caso del banco para determinados rubros.¹⁹ Esa arquitectura está descrita, funcionando y con su lista publicada, en 1936, y tenía base legal en el artículo 2° del Decreto N° 1.661 de mayo de ese año (véase el régimen cambiario de 1936). Lo que 1941 aportó no fue el concepto de prelación, sino su rango normativo, su generalidad, su carácter permanente y su contabilidad (véase El control total de cambios). Y el informe agrega la advertencia sin la cual todo lo anterior se idealiza: desde julio de 1936 casi no había divisa oficial ni siquiera para la lista. Un régimen de prelaciones sin divisas que repartir es una promesa, no un instrumento. Es exactamente la diferencia entre el aparato de 1936 y el de 1941, que nació en un año de auge exportador.

El destino de la diferencia de cambio, en 1936 y en 1941

Hay una oración del informe británico que vale por sí sola, porque documenta el destino de la renta cambiaria casi cinco años antes del Decreto-Ley N° 5.072: tras consignar que «el tipo de venta resulta en 51», dice que «el producido se destina exclusivamente a cubrir pérdidas y fondos de garantía y a evitar la inflación monetaria».²⁰ Es la traducción literal de la cláusula IV del Decreto N° 100 del 3 de marzo de 1936: «El producido de la expropiación será destinado exclusivamente a reponer pérdidas, fondos de garantías y a evitar la inflación monetaria» (véase el Decreto N° 100). El cónsul no repetía lo que le contaban: leía la norma paraguaya y la traducía. Es la mejor medida de la calidad de esta fuente, y autoriza a usar el resto del informe con más confianza de la que un informe comercial merecería de oficio.

El destino declarado en 1936 es monetario: cubrir pérdidas, constituir fondos de garantía, evitar la inflación. El de 1941 es fiscal. Entre los dos hay un paso intermedio que conviene no saltar, porque lo dio un Congreso constitucional: la Ley N° 256 del 26 de octubre de 1939 repartió el producido entre la cancelación de los créditos del banco al Estado, el fomento agropecuario y rentas generales, y dos decretos de 1940 comprometieron la parte fiscal antes de que Pedretti llegara (véase El régimen que encontró). El Decreto-Ley N° 5.072 del 13 de febrero de 1941, dictado «con el fin de aumentar los ingresos fiscales para la atención del Presupuesto General de Gastos de la Nación», redistribuyó una renta que ya estaba repartida, y la creciente magnitud que le dio el monopolio de la divisa hizo el resto.²¹

En 1941 el 57 % de la renta iba a deuda pública y defensa y el 10 % directamente al Tesoro. El cambio de destino entre 1936 y 1941 puede documentarse ahora por sus dos extremos con fuentes independientes —un decreto paraguayo y un informe británico en un extremo, el Registro Oficial de 1941 en el otro—, y por su escalón intermedio con una ley del Congreso. En 1936 la diferencia de cambio defendía a la moneda; en 1941 sostenía al presupuesto.

Circulación, Bolsa y vales

El informe británico describe también el estado monetario del país en noviembre de 1936, y sus cifras dibujan una economía que salía de la guerra contrayendo el circulante. La circulación de papel, que según el cónsul era de unos 200 millones justo antes de las hostilidades, había llegado a 1.400 millones un año antes del informe y bajado a 1.125 millones al escribirlo: una deflación de 275 millones en doce meses. Estas cifras no coinciden con las que Pedretti dio en 1943 —456.425.960 pesos al estallar la guerra y 1.251.945.400 al terminarla—, y las fuentes no permiten saber si miden lo mismo; se consignan las dos sin promediarlas (véase las emisiones según Pedretti). El fondo de conversión había sido aumentado con el pago de 2.400.000 pesos argentinos hecho por Bolivia por la manutención de los prisioneros de guerra. La Bolsa de Valores, cerrada desde 1923, fue reabierta y provista por el Banco de la República de moneda argentina para negociar: duró un mes. Se apeló además a los importadores para que restringieran voluntariamente la importación de automóviles, aparatos de radio y sedas. El peso había oscilado entre 55 y 95 por peso argentino en dos años, y al momento del informe estaba en 91, «no lejos del nivel más bajo alcanzado».²²

Hay un dato que mide hasta dónde había llegado el desplazamiento de la moneda nacional. En octubre de 1936 un decreto-ley prohibió, bajo multas fuertes, la emisión de vales que sirvieran directa o indirectamente de sustituto de la moneda del Estado para el pago de salarios o de mercaderías. Un Estado no prohíbe lo que nadie hace: en la posguerra del Chaco había empleadores que pagaban con papel propio.

La moratoria y el proyecto de bonos oro

El informe reconstruye además el régimen de obligaciones que la guerra había suspendido. La moratoria judicial se dictó en enero de 1933 y en enero de 1934 se extendió a las obligaciones en oro o moneda extranjera pagaderas en la República, que quedaban en moratoria incondicional si el acreedor rehusaba el pago en moneda local al tipo fijado por la Oficina de Cambios: 18,75, luego 25 y luego 35. Al 30 de setiembre de 1936 las cuentas comerciales pendientes equivalían ya sólo a unos 150.000 pesos argentinos, y ese día la moratoria expiró. El 1° de octubre se promulgó la ley de liquidación: liquidación gradual de las deudas comerciales en moneda extranjera a tipos de mercado libre, en cuotas a tres años —dieciocho meses para las originadas en importación de mercaderías—, con un interés del 6 % mientras no estuvieran garantizadas con depósitos en moneda paraguaya.²³ Es el Decreto-Ley N° 5.316, cuyo trato diferencial por clase de deudor —el comerciante, contra el mercado; el oro sellado, al tipo fiscal; el hacendado, protegido— se examina en Febrero de 1936.

Y hay un proyecto abortado que conviene registrar, porque planteaba un problema que la carta orgánica de 1944 resolvería con otro instrumento. En diciembre de 1935 una ley autorizó emitir bonos oro por 10.000.000 para convertir y consolidar la deuda pública interna, al 4 % de interés y con un 2 % destinado a su rescate, con el servicio garantizado por el 15 % de los derechos de importación y por todos los derechos de exportación no hipotecados al empréstito de Londres. El canje se haría a la par y a 100 pesos papel por peso oro contra la emisión circulante, y a 150 por uno contra los certificados de requisición de ganado y otras obligaciones del Estado en papel. Si la operación resultaba, se retirarían de la circulación unos 350.000.000 de pesos. La revolución de febrero de 1936 la abortó.²⁴ La carta orgánica de 1944 creará un Bono de Consolidación, el receptáculo contable donde el régimen guardaba el efecto de mover los tipos legales (véase El Banco del Paraguay). No es el mismo instrumento que el de 1935 y no hay documentación de filiación alguna entre los dos. Lo que puede decirse, con ese límite, es que la idea de consolidar circulante y deuda interna en un título con paridad fijada estaba en el repertorio paraguayo desde 1935.

El presupuesto de 1936

El 22 de octubre de 1936 el Gobierno Provisional promulgó un presupuesto de once meses, del 1° de octubre de 1936 al 31 de agosto de 1937. El informe británico lo reproduce entero, y eso ofrece algo raro: una estructura presupuestaria paraguaya de la posguerra del Chaco tomada de una fuente externa, con gastos y recursos en las dos monedas en que el Estado contaba, el oro y el papel.

Convertido el oro a papel al tipo oficial de 79,5454, el informe calcula un déficit anual estimado de 135.416.769 pesos y, para los once meses del presupuesto, de 124.132.041. La estructura es elocuente: la Deuda Pública es el inciso más grande del gasto en oro y, con holgura, en papel, y el déficit es estructural y grande. Compárese con 1941. El Decreto-Ley N° 4.900 del 30 de enero de 1941 presupuestó un déficit de 676.584 pesos oro sellado, concentrado en Deuda Pública y en Guerra y Marina, y dos semanas después el Decreto-Ley N° 5.072 asignó la renta cambiaria con el 57 % a deuda y defensa.²⁵ El presupuesto de 1936 tiene la misma forma. El régimen de 1941 no corrigió una anomalía de 1940: heredó una constante de la posguerra, y lo que hizo con ella se examina en La renta cambiaria.

El programa que el informe enunciaba

Tottenham-Smith enumera los problemas de reconstrucción que el gobierno paraguayo enfrentó cuando cesaron las hostilidades en junio de 1935, y son tres: «la producción de un presupuesto sobre bases sanas, la estabilización del cambio que implicaba al mismo tiempo la deflación gradual, en lo posible, de la moneda, y el estímulo de la producción nacional». Y añade: «Poco, sin embargo, se había logrado en esa dirección cuando el Gobierno fue derribado por la Revolución de febrero de 1936».²⁶ Es, enunciado desde afuera, el programa que se intentaría ejecutar entre 1940 y 1947: equilibrio presupuestario, estabilización del tipo de cambio, contención del circulante, fomento de la producción. Se cumplió de manera desigual —el tipo se estabilizó en 77 pesos por peso argentino durante casi cinco años y el respaldo de los billetes pasó del 9,3 % al 100,6 % entre 1941 y 1943, pero el déficit no desapareció: se financió con la renta cambiaria y con adelantos del banco—. Lo que importa aquí es que en 1936 ese programa estaba escrito como la agenda pendiente del país, y llevaba año y medio sin cumplirse. El diagnóstico existía y era compartido; lo que no existía era el instrumento ni quien lo administrara.

1937: el desarme del aparato y el trato diferencial por producto

El peinado de la Gaceta Oficial de 1937, que publica en su sección «Registro Oficial» la totalidad de los decretos, devuelve para el primer trimestre 1.427 normas con contenido financiero, de las cuales 48 cambiarias y 64 monetarias.²⁷ Dos de ellas obligan a rehacer la cronología de la posguerra. La primera es del 12 de enero y cierra el ciclo que había empezado en febrero de 1936:

«DECRETO N° 8.276. Por el cual se restablece la libertad del comercio internacional de divisas. Asunción, enero 12 de 1937. Habiéndose restringido temporalmente la libertad del comercio internacional de divisas, en virtud del Decreto-Ley 1.661 y subsiguientes; no siendo ya necesaria dicha restricción, y de acuerdo con el parecer del Consejo de Ministros, el Presidente Provisional de la República decreta con fuerza de ley: Artículo 1° Restablécese, a partir del 1° de diciembre de 1936, la libertad del comercio internacional de divisas, sin requerirse, al efecto, autorización gubernativa.»

Tres cosas se siguen.²⁸ La primera: el propio Poder Ejecutivo identifica al Decreto-Ley N° 1.661 «y subsiguientes» como la norma que había restringido la libertad cambiaria, lo que confirma la lectura de esa norma como origen del régimen de distribución administrada. La segunda: la restricción se levanta con efecto retroactivo al 1° de diciembre de 1936, de modo que ese régimen duró, en rigor, de fines de mayo a fines de noviembre: seis meses. La tercera: la parte restrictiva del aparato de 1936 no sobrevivió al año. En enero de 1937, siete meses antes de que cayera Franco, el comercio internacional de divisas volvió a ser libre y sin autorización gubernativa, y así seguía al cierre de 1939, cuando la Memoria del banco explicaba la ausencia de fondos bloqueados «no habiéndose establecido restricciones de cambios».

La cronología de los tipos lo confirma desde otro ángulo. En la serie de Herken Krauer el tipo oficial pasa en 1937 a 70 pesos por peso argentino y a 159,09 por peso oro sellado, frente a un tipo de mercado de 159,89 por peso oro: la distancia entre ambos, que en 1934 se había llevado casi tres cuartas partes del valor entregado por el exportador, se reduce a casi nada.²⁹ Pero desarmar el mercado administrado no fue desarmar la expropiación. La Memoria de 1941 registra para 1937 «beneficios de cambio de las exportaciones» por 117.373.878,43 pesos, más que en 1936. Las dos cifras no se contradicen necesariamente —una compara el tipo oficial con el de mercado, la otra mide lo que el banco obtuvo en sus operaciones de cambio sobre las exportaciones—, pero la documentación disponible no permite descomponer la segunda. Lo que la Ley N° 256 de 1939 hizo, por lo tanto, no fue perfeccionar un aparato restrictivo que seguía en pie, sino reconstruir por ley la parte que se había desarmado y consolidar la que había sobrevivido (véase El régimen que encontró).

El trato diferencial por producto es de 1937

La segunda norma es del 31 de marzo de 1937 y nace de un pedido del propio banco, su nota N° 45 del 23 de marzo:

«DECRETO N° 10.278. Que amplía el Decreto-Ley N° 100. Asunción, marzo 31 de 1937. …siendo necesario ampliar el Decreto-Ley N° 100, del 3 de marzo de 1936, dando más elasticidad a sus disposiciones a fin de que puedan incluirse dentro de las mismas los casos particulares que se presenten en la práctica en lo relativo a la expropiación de divisas provenientes de la exportación… Artículo 1° Adiciónase al Decreto-Ley N° 100 la siguiente norma en materia de expropiación de giros, para el Banco de la República del Paraguay, e incorpórese a su estatuto orgánico, con fuerza de Ley: “El Banco de la República del Paraguay, además de las normas generales instituidas en el Decreto-Ley N° 100, está facultado a establecer en ciertos casos un régimen de expropiación especial para los productos de exportación que a su juicio requieren disposiciones particulares a las que se fijan en el Decreto-Ley N° 100”. Art. 2° En todos los casos en que deba aplicar las disposiciones del artículo anterior, se requiere la aprobación previa del Ministerio de Hacienda.»

La facultad se usó en un sentido preciso: ante la caída de los precios de exportación, permitió aumentar el porcentaje de las exportaciones que debía liquidarse en el banco, y las compras de divisas de la institución crecieron sustancialmente. La tendencia —una apropiación creciente de las divisas de exportación— venía de la guerra y era, a la vez, la tendencia mundial de la década.³⁰ Pero el decreto dice algo más, y corrige una idea extendida. Suele atribuirse al régimen de 1941-1947 la práctica de conceder tratamientos cambiarios diferenciados caso por caso, y contrastarla con la uniformidad que imponía el Decreto N° 100. La facultad de apartarse de la norma general para productos determinados, a juicio del banco, es de marzo de 1937 y está incorporada al estatuto orgánico con fuerza de ley. En 1937 cada uso de esa facultad requería la aprobación previa del Ministerio de Hacienda; en 1939 la Ley N° 256 la amplió a la «exención total» y la puso en manos del banco «de acuerdo con el Poder Ejecutivo»; desde diciembre de 1942 los tipos preferenciales se concedieron por decreto, empresa por empresa. La discriminación es de 1937; lo que cambió después fue su escala y su forma.

El peinado puso a la vista una coincidencia que no se fuerza más allá de lo que dice. El mismo 31 de marzo de 1937, en la plana contigua del mismo número de la Gaceta, otro decreto faculta a la Usina y Manufactura de Pilar y a la Usina Eléctrica de Villarrica a aumentar sus tarifas eléctricas hasta un veinticinco por ciento. La Usina y Manufactura de Pilar es una de las empresas que en 1942 y en 1946 obtendrían tipos de cambio preferenciales por decreto. Que aparezca el mismo día en que se crea la facultad de expropiación especial es una coincidencia de fecha y nada más: no hay documento que las vincule.

Lo que publicaba el Registro

Hay además una serie que el peinado de 1937 revela por repetición. Cada semana, el Ministerio de Hacienda dicta una resolución que fija «el tipo medio del dóllar con relación al peso oro sellado» de la semana transcurrida, a los efectos del cobro de los derechos aduaneros, «de acuerdo al porcentaje medio fijado por la Oficina de Cambios» y en cumplimiento del Decreto N° 39.515. Son decenas de resoluciones a lo largo del año y forman, juntas, una serie semanal del dólar en pesos oro sellado para 1937.³¹

Dos observaciones. La primera es de método: esa serie existe, está publicada y es reconstruible, y sería una serie cambiaria semanal de fuente oficial para los años treinta. Su reconstrucción completa exige leer cada resolución sobre la imagen, porque la composición a dos columnas de la Gaceta parte las frases y el reconocimiento óptico entrelaza los valores con textos ajenos; queda como tarea pendiente y acotada. Lo mismo ocurre con una resolución ministerial de enero que fija las cotizaciones oficiales de veintidós monedas en pesos oro sellado y dispone que «las presentes cotizaciones regirán desde el 1° de enero del año 1937»: la tabla es coherente en los valores que pueden contrastarse —la libra equivale en ella a unos 4,9 dólares, que era la paridad de la época—, pero la composición deja dudas sobre la alineación de varias filas y sobre la posición de algún separador decimal, y sus cifras no se publican aquí hasta verificarlas en el facsímil. La segunda observación es una curiosidad administrativa: la fórmula de las resoluciones sigue atribuyendo a «la Oficina de Cambios» la fijación del porcentaje medio en 1937, un año después de que el Decreto N° 11 la hubiera sustituido por el Banco de la República. Puede ser inercia de la redacción o puede ser que la Oficina subsistiera como repartición dentro del banco; la documentación no lo decide. Es, en todo caso, otra muestra de lo poco que el cambio de nombre de 1936 había cambiado.

1938: los sesenta millones del Tesoro

El volumen anual del Registro Oficial de 1938 que se ha podido consultar es una selección de ochenta y nueve planas que alterna el texto de los decretos con comentarios firmados de la prensa especializada; su reconocimiento óptico devuelve 91 normas con contenido financiero, de las cuales 14 cambiarias, 15 monetarias, 13 bancarias y 11 sobre deuda.³² Contiene dos piezas que la historia de las medidas necesitaba. La primera documenta, dos años antes de que Pedretti llegara, al banco emisor financiando al Tesoro:

«DECRETO N° 8.454. Asunción, agosto 18 de 1938. VISTA: la necesidad de obtener adelantos de fondos para facilitar el desenvolvimiento del tesoro; de conformidad con lo dispuesto en […] 1937/38; y habiéndose sancionado el acuerdo de Gobierno N° 5.246 del 3 del corriente que pone en ejecución los impuestos establecidos en el Decreto N° 7.399 del 13 de junio de este año, el Presidente Provisorio de la República decreta: Artículo 1° Autorízase al Banco de la República del Paraguay a tomar a la par un bono de Tesorería General, emitido de acuerdo con este Decreto, por la suma de sesenta millones de pesos de curso legal. Art. 2° La Contaduría General y Dirección del Tesoro emitirá un Bono de Tesorería General […] cuyo vencimiento será el tiempo requerido para la percepción de los impuestos afectados a su rescate.»

Lo firman Félix Paiva y su ministro de Hacienda, Luis P. Frescura; el artículo 3° destina al rescate del bono el producto de los impuestos creados en junio, en un pasaje que el deterioro del ejemplar deja leer sólo en parte.³³ Conviene traducir la operación. Un bono de Tesorería es un título de deuda a corto plazo del Estado; «tomarlo a la par» significa comprarlo por su valor nominal, sin descuento, es decir prestar al Tesoro la suma entera. Como el comprador es el banco emisor, el préstamo se hace con billetes que el banco puede crear: es crédito del emisor al fisco. Y el vencimiento no es una fecha, sino «el tiempo requerido para la percepción de los impuestos afectados a su rescate», con la devolución atada al producido de impuestos internos creados dos meses antes.

La práctica tenía historia y tuvo continuación. En 1931 y 1932 la tabla de la deuda pública interna registraba un «préstamo de la Oficina de Cambios» que creció un 62 % en un año. Al 31 de diciembre de 1939 el 75,4 % de la cartera de créditos del Banco de la República era crédito oficial —138.885.722,22 pesos sobre un total de 184.227.794,71—, y en marzo de 1940 el Decreto N° 469 le hizo abrir al Ministerio de Obras Públicas un préstamo en cuenta corriente de hasta sesenta y cuatro millones.³⁴ Bajo la presidencia de Pedretti el banco siguió adelantando fondos a la Tesorería: la Memoria de 1945 suma ₲ 22.775.000 adelantados entre 1940 y 1945 «para hacer frente a los déficit».³⁵ Lo nuevo vino con la reforma de 1944, que separó la emisión del crédito: los balances del Departamento Monetario de 1945 y 1946 no registran adelantos directos de ese departamento al Tesoro, y el crédito público siguió por el Departamento Bancario. La fórmula exacta para el período es, pues, que el déficit se pagó principalmente con la renta cambiaria y, en segundo término, con adelantos del propio banco (véanse La renta cambiaria y El Banco del Paraguay). El decreto de 1938 muestra de dónde venía esa segunda vía y por qué la separación de 1944 —la que la Memoria de 1937 había reclamado al denunciar la contradicción entre emitir y prestar— fue una ruptura y no una formalidad.

La genealogía del mecanismo fiscal del cambio

La segunda pieza del volumen de 1938 es un comentario jurídico firmado por el doctor César López Moreira y publicado el 19 de julio de 1938 sobre el Decreto-Ley N° 7.884 del 9 de julio, «que modifica el régimen monetario de percepción de los derechos de importación». Para explicarlo, López Moreira reconstruye trece años de normas sobre el tipo al que el Estado cobraba sus aranceles, y esa reconstrucción es un eslabón entre la Oficina de Cambios y la renta cambiaria de 1941.³⁶ Una advertencia sobre el número de uno de los decretos que cita: el corpus lo lee como «59.783» una vez y como «59.788» cinco, en pasajes de los tomos de 1936 y 1937. Se sigue la lectura mayoritaria y se declara la divergencia; la fecha, en cambio, es unánime: 28 de octubre de 1935.

Del cuadro se siguen tres cosas. La primera es una confirmación de las paridades históricas: que el curso legal estuvo en 42,61 por peso oro sellado y 18,75 por peso argentino hasta 1932 lo dice un jurista paraguayo en 1938, como lo habían dicho el cónsul británico en 1933 y en 1936 y como lo diría Alfredo M. Seiferheld en 1983. Las cuatro fuentes son independientes y coinciden en las cifras, aunque López Moreira fecha el comienzo de la estabilización en 1925 y no en 1923. La segunda es una divergencia que se registra y no se promedia: el informe británico de 1936 dice que la resolución del 17 de agosto de 1935 llevó el peso argentino a 25 y el oro a 56,8182; López Moreira dice 25,50 y 56,8152. La fecha coincide y los órdenes de magnitud también; los decimales, no. Puede ser errata del impreso, del reconocimiento óptico o de la fuente británica, y sólo el texto de la resolución, que no se ha localizado, puede resolverlo.

La tercera es la que importa. Desde octubre de 1935 el Estado paraguayo cobraba sus derechos de aduana partidos en dos monedas y a dos tipos distintos: el 30 % en oro sellado o su equivalente en divisas, el 70 % en curso legal a un tipo oficial fijado por resolución ministerial. Conviene ver el mecanismo. Los aranceles estaban expresados en pesos oro. Si el Estado los cobraba íntegros en papel a un tipo oficial muy inferior al de mercado, recibía en términos reales mucho menos de lo que la tarifa decía; al exigir una parte en oro o en divisas, se apropiaba, sobre esa fracción, del valor de mercado de la moneda extranjera, que el importador tenía que comprar en plaza. La elección administrativa del tipo de conversión decidía, así, cuánto de la brecha entre el tipo oficial y el de mercado quedaba en manos del Tesoro. Es el mismo principio de la renta cambiaria —la captación por vía administrativa de la diferencia entre el tipo al que opera el Estado y el tipo al que opera el mercado—, que desde 1941 se mediría en la cuenta del banco (véase La renta cambiaria) y que aquí funcionaba desde 1935 en la caja de la aduana. El propio López Moreira lo dice al pasar, cuando calcula a cuánto equivalía uno de esos tipos «a cobrar al cambio libre de entonces».

El mismo volumen contiene una pieza menor que cierra un hilo del régimen de febrero. Es una crítica oficial al Decreto-Ley N° 1.060 de 1936, que autorizaba expropiaciones de tierras pagadas íntegramente «con bonos a plazos de pago tan largos, sin cotización alguna en el comercio». El comentarista objeta que la ley exige una indemnización previa «en dinero y no en títulos de la deuda pública, sin cotización en el mercado de valores», y discute el destino del remanente de realización que el Decreto N° 858 asignaba al rescate de esos bonos.³⁷ La reforma agraria febrerista se financió con papel que nadie cotizaba, y el gobierno que la sucedió lo dijo por escrito. Es la otra cara del problema que recorre toda la posguerra: un Estado sin crédito que pagaba con promesas —bonos sin mercado, vales prohibidos, divisas oficiales que no había— mientras buscaba un instrumento que le permitiera financiarse sin destruir otra vez la moneda.

Cuatro años sin modelo, y lo que vino

Este lustro se ha llamado aquí «la posguerra sin modelo», y el material reunido justifica el título en sus dos mitades. Hubo diagnóstico, y era compartido: lo escribieron los febreristas en el destierro, lo enunció el cónsul británico en 1936, lo formuló el propio banco en su Memoria de 1937. Hubo también instrumentos, pero sueltos: devaluaciones por resolución ministerial, una lista de artículos sin divisas que repartir, un mercado administrado que duró seis meses, una expropiación de giros que sobrevivió a todo y se volvió discrecional por producto, aranceles cobrados en dos monedas, empresas con tipo propio, un banco emisor que prestaba al Tesoro contra impuestos futuros. Lo que no hubo fue un sistema que articulara esas piezas ni una conducción que lo administrara. La Ley N° 256 de 1939 empezó a darle forma legal, y el Decreto-Ley N° 5.017 de febrero de 1941 lo cerró sobre un monopolio. Entretanto, el hombre que presidiría el banco en esa segunda etapa había hecho otro camino: del Departamento Nacional del Trabajo a la dirección de un diario que, desde febrero de 1939, se propuso convertir en doctrina de Estado una manera de entender la política y la economía. Ese camino se cuenta en El Tiempo y el tiempismo.