Morínigo y la llegada al banco

El Decreto-Ley N° 5.017 no fue una norma que un parlamento discutiera: fue un decreto-ley de setenta y cuatro artículos dictado por un gobierno que legislaba solo. Esta página describe el suelo sobre el que se apoyó: el molde de febrero de 1936, el Departamento Nacional del Trabajo que Pedretti presidió, la Constitución de 1940 dictada por decreto, el regateo con Washington, la conspiración de agosto, la muerte de Estigarribia, las once semanas en que Morínigo armó un gobierno y los dos decretos del 10 de octubre de 1940 que pusieron a Pedretti al frente del Banco de la República, con la condición que, según su testimonio, puso para aceptar.

Febrero de 1936: el molde

El régimen que el coronel Rafael Franco instauró el 17 de febrero de 1936 duró dieciocho meses y dejó tres cosas que le sobrevivieron: un banco emisor, una legislación laboral y una forma de gobernar. Las tres importan para la historia del control de cambios, y la tercera más que las otras dos. El banco y el aparato cambiario que heredó se describen en febrero de 1936; aquí interesa la forma de gobernar.

El Decreto-Ley N° 152 del 10 de marzo de 1936, publicado por el ministro del Interior Gomes Freire Esteves, declaró que la revolución paraguaya era «del mismo tipo que las transformaciones totalitarias socialistas de la Europa contemporánea». La frase se cita en la forma en que la trae el historiador norteamericano Paul H. Lewis; otras fuentes la transcriben como «transformaciones sociales totalitarias», y las dos versiones se consignan sin elegir entre ellas.¹ Sea cual fuere la redacción exacta, el decreto declaraba al Estado paraguayo parte de una familia política que en 1936 tenía nombres propios en Roma y en Berlín.

Y hubo una consecuencia inmediata que suele pasarse por alto: según Lewis, la protesta que el decreto desató «echó rápidamente a sus autores del gobierno». Eso explica el 18 de mayo de 1936, la fecha en que el Decreto N° 1.240 aceptó de una sola vez las renuncias de los dos hermanos Freire Esteves y de Anselmo Jover Peralta, y el Decreto N° 1.241 rehízo el gabinete.² Luis Freire Esteves, el ministro de Hacienda, había firmado en ochenta y ocho días los seis decretos que crearon el banco, penalizaron el cambio libre, instituyeron la expropiación de divisas —la obligación del exportador de vender al banco oficial sus monedas extranjeras al precio que éste fijara— e impusieron el precio único. La fase constituyente del sistema cambiario paraguayo terminó el día en que cayó el ministro que la había firmado, y cayó por una razón doctrinal, no económica. El aparato, en cambio, quedó. Ésa es la lección del molde: en el Paraguay de entreguerras los gobiernos pasaban y los instrumentos se heredaban.

El Departamento Nacional del Trabajo y la fórmula corporativa

El gobierno de febrero creó también, por el Decreto-Ley N° 2.303 del 24 de junio de 1936, un Departamento del Trabajo con una duración limitada de dieciocho meses, y bajo su amparo se organizaron cerca de setenta sindicatos que se afiliaron a una central única. Otras cuentas dan sesenta y siete; Lewis dice «cerca de setenta», y el nombre de la central aparece en su texto como Confederación Paraguaya de los Trabajadores, aunque la página consultada está movida y la lectura no es segura.³ Lo que queda establecido es el mecanismo, y Lewis lo resumió en una frase escrita a propósito de 1947 que enuncia, sin embargo, una regla vigente desde 1936:

«Quien controlara el Ministerio de Trabajo tendría a los sindicatos en su poder, ya que el gobierno tenía el derecho de dar reconocimiento legal o de negarlo.»

Ésa es la fórmula corporativa paraguaya en una línea: el Estado no organiza los gremios, los habilita. No crea la representación; la reconoce, y por lo tanto puede no reconocerla. Es una técnica de gobierno más que una ideología, y sobrevive a quien la inventa porque no depende de que nadie crea en ella. Conviene poner esa técnica al lado de un artículo que se analiza en detalle en el control total de cambios. El artículo 23 del Decreto-Ley N° 5.017 creó, dentro del Departamento de Control de Cambios, una Comisión Asesora integrada por cinco gremios, que el director debía reunir por lo menos una vez a la semana: no por expertos, no por funcionarios, no por representantes electos, sino por gremios designados como tales.⁵ Es representación funcional, la que Pedretti había defendido en su tesis de 1924 y el grupo en las páginas de El Tiempo. El redactor material del artículo no consta en ningún documento.

El Departamento sobrevivió a quien lo había creado. Caído Franco, el 18 de noviembre de 1937 su presidente, Juan R. Chaves, elevó dos proyectos de decreto —la organización permanente del organismo y la jornada legal del trabajo— para evitar que caducara el 24 de diciembre, al vencer los dieciocho meses. Su exposición de motivos es una pieza de doctrina escrita por un funcionario paraguayo tres años antes del control de cambios:

«El Estado moderno, más que en ninguna otra parte, debe intervenir en la vida económica de obreros y patrones. […] La misión del Departamento Nacional del Trabajo no consiste únicamente en intervenir en los conflictos obreros, sino es la institución básica que debe auscultar y desentrañar nuestras propias necesidades derivadas de la relación entre el obrero y la empresa o el patrón, con el propósito de legislar sobre una situación real. […] Lo importante del proyecto es que los obreros como los patrones no pueden recurrir a la huelga ni al lock-out, antes de agotar los procedimientos de conciliación y arbitraje.»

El instrumento del nombramiento: Decreto N° 5.155 del 12 de marzo de 1938

Que Pedretti presidió el Departamento antes de llegar al banco se sabía por la semblanza tiempista, que no daba fecha ni norma. El decreto existe y está publicado:

«DECRETO N° 5.155. Por el cual se acepta la renuncia presentada por el doctor don Juan R. Chaves al cargo de Presidente del Departamento Nacional del Trabajo, y se nombra reemplazante. — Asunción, Marzo 12 de 1938. — Vista la renuncia presentada por el doctor don Juan R. Chaves al cargo de Presidente del Departamento Nacional del Trabajo, El Presidente Provisorio de la República DECRETA: — Art. 1° Acéptase la renuncia […]. — Art. 2° Nómbrase Presidente del Departamento Nacional del Trabajo al doctor don Carlos A. Pedretti, en reemplazo del doctor don Juan R. Chaves, quien renunció. — Art. 3° Comuníquese, publíquese y dése al Registro Oficial. — Fdo: FÉLIX PAIVA — Ramón L. Paredes.»

El texto fija cuatro cosas. La primera es el cargo: no «director nacional del Trabajo», sino presidente de un órgano colegiado de un presidente y cuatro vocales nombrados por el Poder Ejecutivo. Un presidente de cuerpo colegiado preside deliberaciones y firma resoluciones de mayoría, y eso es lo que Pedretti hizo durante dieciocho meses a lo sumo antes de presidir un directorio bancario de cinco personas. La segunda es la fecha y el gobierno: el nombramiento es del 12 de marzo de 1938, bajo la presidencia provisoria de Félix Paiva, es decir bajo un gobierno de extracción liberal, siete meses después de la caída de Franco y once antes de que apareciera El Tiempo. No fue el único cargo que le dio ese gobierno: el 24 de abril de 1939 el mismo presidente lo nombró catedrático de Moral Cívica del Colegio Nacional de la Capital. Los dos cargos públicos que, documentados por decreto, Pedretti ocupó en los años previos al banco se los dio el gobierno liberal de Paiva; ninguno, el régimen de febrero, el tiempismo ni Morínigo.

La tercera es el refrendo. Ramón L. Paredes era en marzo de 1938 ministro del Interior —el Decreto N° 9.711 del 14 de octubre de ese año lo confirma en la cartera, con grado de teniente coronel—, y el Departamento dependía del Interior por el artículo 3° de su decreto orgánico. Su firma no dice nada sobre Pedretti: dice que el organigrama funcionaba. Merece registrarse por otra razón. El mismo militar que en 1938 refrendaba los actos del Trabajo bajo un presidente liberal sería, dos años y medio después, ministro de Gobierno y Trabajo de Morínigo, y en el intervalo, según la documentación diplomática norteamericana, habría promovido en el Ejército una rebelión para exigir a Estigarribia un gabinete de tiempistas.⁸ Lo que la coincidencia mide no es una relación personal, de la que no hay documento, sino el tamaño del elenco que gobernaba el Paraguay entre 1937 y 1941, donde la misma docena de firmas cubre gobiernos de signo opuesto.

La cuarta es la confirmación cruzada. La semblanza publicada en Italiani nel Paraguay en 1939 dice que «a su regreso al país, a principios del año pasado, fue designado Presidente del Departamento Nacional del Trabajo», y que «hace poco tiempo renunció a dicho cargo para dedicarse de nuevo a su profesión de abogado».⁹ Marzo de 1938 es, en efecto, principios de un año, y las dos fuentes, independientes entre sí, coinciden. La semblanza agrega lo que el decreto no puede dar: que Pedretti no pasó del Departamento al banco sin solución de continuidad, sino que renunció antes y volvió al ejercicio privado. La fecha exacta de su salida no está documentada; lo que está fijado es el término: el Decreto N° 17.127 del 19 de setiembre de 1939, firmado por Estigarribia, «reintegra» el Departamento con Francisco Sosa Jovellanos como presidente. El decreto que aceptó la renuncia de Pedretti no ha aparecido.

Qué hacía el organismo que presidió

El Departamento era, ante todo, un tribunal. El Registro Oficial de 1939 y 1940 lo muestra en funciones: el 11 de febrero de 1939 se erigió en Tribunal Arbitral para resolver el conflicto de los pases libres de los obreros de la C. A. L. T.; aprobó con modificaciones los estatutos de la Federación de Obreros de la Industria del Tanino de Puerto Pinasco; y el 5 de junio de 1940 dictó una sentencia arbitral en el pliego de condiciones de la Asociación Tranviaria contra la Sociedad Anónima Paraguaya de Transportes, que un decreto del Ejecutivo declaró obligatoria, salvo cinco cláusulas. El organismo fijaba por laudo las condiciones de trabajo de empresas concesionarias de servicios públicos, y el Ejecutivo convertía sus fallos en norma. Su arquitectura, puesta al lado de la del Departamento de Control de Cambios de 1941, es reconociblemente la misma.

El cuadro debe leerse con la cautela que el material impone. La representación gremial por ternas dentro de un órgano del Estado estaba escrita en el decreto orgánico del organismo que Pedretti presidió, y la coincidencia de técnica con el artículo 23 del Decreto-Ley N° 5.017 es un hecho. Lo que no puede afirmarse es una filiación directa, por tres razones. La primera es que la designación en terna no era un rasgo del Departamento sino el procedimiento ordinario de la administración paraguaya: el Registro Oficial la emplea en 1923 para las cátedras de la Escuela Normal de Profesores, en 1936 para el decanato de la Facultad de Ciencias Médicas y en 1940 para el rectorado de la Universidad Nacional. La segunda es que aquel decreto orgánico no lo escribió Pedretti: lo elevó Chaves, cuatro meses antes de que Pedretti lo sucediera. La tercera es la decisiva: el artículo 62 de la Constitución de 1940 —la Carta que el Decreto-Ley N° 5.017 invoca en sus considerandos— componía el Consejo de Estado con los ministros del Poder Ejecutivo, el rector de la Universidad Nacional, el arzobispo del Paraguay, un representante del comercio, dos de las industrias agropecuarias, uno de las industrias transformadoras, el presidente del Banco de la República y dos militares retirados.¹⁰ Los cinco gremios del artículo 23 son el mapa corporativo de esa Carta, no la pareja obrero-patronal del decreto laboral de 1937.

La continuidad, por lo tanto, no pasa de lo doctrinario a lo administrativo: pasa de lo doctrinario a lo constitucional, que es a la vez más fuerte y menos personal. Lo que se aplicó en el banco no fue el reglamento de la repartición que Pedretti había dirigido, sino la forma de Estado que el régimen acababa de darse y que él había pedido por escrito en 1924. Y hay una diferencia que va en sentido contrario y que también debe leerse: el Departamento del Trabajo tenía dos representantes de intereses, uno obrero y otro patronal, en equilibrio declarado; la Comisión Asesora del control de cambios tuvo cinco, todos de gremios empresariales. La técnica es la misma; la composición, no.

Un decreto que se llama Constitución

Entre la caída de Franco en agosto de 1937 y la llegada de Pedretti al banco en octubre de 1940 hubo tres gobiernos —Félix Paiva, José Félix Estigarribia y, desde setiembre de 1940, Higinio Morínigo— y una pieza jurídica que los atraviesa. La Constitución de 1940 fue dictada por decreto-ley el 10 de julio de ese año por Estigarribia, que gobernaba de facto tras el cierre del Congreso, y sometida después a plebiscito. Estigarribia murió en un accidente aéreo menos de dos meses después de promulgarla.¹¹

Cómo se hizo

El paso previo es el que más dice sobre el régimen: el Congreso no fue cerrado contra la voluntad del partido que lo controlaba. Ese partido resolvió disolverse a sí mismo. El 1° de febrero de 1940 el directorio del Partido Liberal —el partido de gobierno desde 1904 y la fuerza que había llevado a Estigarribia a la presidencia— resolvió por abrumadora mayoría que «los señores representantes al Congreso cancelan sus respectivos mandatos por renuncia», y declaró al mismo tiempo «llegada la oportunidad de reformar la Constitución Nacional». Diecisiete días después, el 18 de febrero, Estigarribia asumió por decreto la totalidad de los poderes políticos, dejó subsistente el capítulo constitucional relativo al Poder Judicial, declaró una tregua política y preservó los derechos y garantías de la Constitución de 1870 «en lo que no se opongan a la nueva organización del Estado Paraguayo».¹²

Estigarribia explicó la medida ese mismo día por radiotelefonía, y su diagnóstico conviene retenerlo, porque es el mismo con que se justificaría un año después el monopolio cambiario: una emergencia que las instituciones ordinarias no alcanzan a resolver. «De nada han valido mis desvelos en favor del progreso… El país está al borde de una anarquía espantosa. Se señalan los síntomas de una descomposición profunda. Los resortes sociales y jurídicos se han aflojado. Se aspira llegar al gobierno exclusivamente por la violencia. El odio separa a los paraguayos.» Se opusieron Gerónimo Riart y Juan Francisco Recalde, en cuyas bocas se oyó por primera vez la palabra «dictadura» aplicada al giro político, y los expresidentes Eduardo Schaerer, José P. Guggiari y Eusebio Ayala. La mayoría del partido consintió. El exvicepresidente Luis A. Riart escribió poco después a un correligionario que «es lástima que el general Estigarribia haya tenido que abandonar las normas constitucionales para proseguir su gobierno», pero que «tienen que haber sido poderosas y muy graves las razones que han presionado sobre su espíritu».

La tregua política se reglamentó un mes después prohibiendo asambleas, publicación de documentos, declaraciones políticas por la prensa, polémicas, difusión de discursos, comentarios no controlados por el Ministerio de Gobierno y Trabajo y proselitismo. El 8 de abril de 1940 un decreto reglamentó las asociaciones: todas debían pedir autorización al Ministerio de Gobierno y Trabajo para seguir funcionando, quedaba vedado el uso de denominaciones de carácter político y ninguna podía tener «otros distintivos de nacionalidad que los consagrados por el Estado, ni adoptar enseñas, himnos, uniformes o símbolos que singularicen una orientación que no se ajuste a la eminentemente nacional del Superior Gobierno». Prohibía además recibir donaciones o subvenciones del extranjero.

La Carta del 10 de julio y el Consejo de Estado

La Constitución promulgada por el Decreto-Ley N° 2.242 del 10 de julio de 1940 es el fundamento expreso del Decreto-Ley N° 5.017. Sus considerandos invocan los artículos 13 y 19, que permiten limitar por ley el derecho a ejercer el comercio y la industria «por razones sociales y económicas de interés nacional», y el artículo 15, que prescribe «como una obligación del Estado, la regulación de la vida económica nacional». El monopolio cambiario más severo de la historia paraguaya no se fundó en una emergencia ni en un estado de sitio: se presentó como cumplimiento de un deber constitucional. La Carta de 1940 no es el telón de fondo del régimen cambiario: es su título habilitante.

La Constitución creó además el Consejo de Estado, órgano consultivo de composición corporativa que reemplazó, en los hechos, a la función parlamentaria durante casi toda la presidencia de Morínigo, y del que el presidente del Banco de la República era miembro por razón de su cargo. El Consejo tenía quince miembros con voto: se sabe porque en enero de 1947 resolvió la creación del ministerio de trabajo «por ocho votos a siete».¹³ Los decretos-leyes del período llevan la fórmula «Oído el parecer del Consejo de Estado», y la mayoría cierra con «Dése cuenta oportunamente a la H. Cámara de Representantes», una cámara que no sesionaba. Hay que hacer, sin embargo, una excepción que importa: el propio Decreto-Ley N° 5.017 se dictó «oído el parecer del Consejo de Ministros» y lo firmaron el presidente y los seis ministros: no consta que en febrero de 1941 el Consejo de Estado estuviera constituido, y El Tiempo recordaba entonces que no lo estaba. No puede atribuírsele dictamen sobre la norma que creó el control de cambios.¹⁴

La fórmula que en 1923 era un procedimiento y en 1943 un saludo

La fórmula «dése cuenta» mide la distancia entre los dos regímenes monetarios del Paraguay mejor que cualquier caracterización general. El Decreto N° 16.897 del 31 de octubre de 1923, que reglamentó la Ley N° 550, contiene la misma expresión: «dése cuenta oportunamente». En 1923 designaba un procedimiento real. El artículo 2° de la Ley N° 182 exigía confirmación del Senado para los miembros del directorio de la Oficina de Cambios, y el Senado la otorgaba: el Decreto del Senado N° 554 del 30 de octubre de 1923 confirmó al director designado por el Decreto N° 16.326 del 6 de julio. Había un órgano, un trámite y una resolución. Veinte años después la misma fórmula cierra el Decreto-Ley N° 17.826 del 1° de abril de 1943, el Decreto-Ley N° 304 del 13 de setiembre de 1943 y prácticamente todas las normas del período, cuando la Cámara de Representantes no existía como cuerpo en funciones.¹⁵ La fórmula sobrevivió al órgano. Es la imagen exacta de lo ocurrido: las formas del constitucionalismo liberal siguieron imprimiéndose al pie de los decretos mientras el contenido institucional que las sostenía se había disuelto.

El obrerismo de Estigarribia

Hay una segunda pieza del régimen de 1940 que toca directamente al biografiado. Estigarribia rompió con el esquema liberal de dejar los problemas laborales librados a la Constitución y a los códigos, y la adopción de una legislación laboral fue un rasgo sustantivo de su breve administración, «continuada con más éxito por Morínigo». A comienzos de 1940 se nombró una comisión redactora de un Código de Legislación Obrera integrada por Francisco Sosa Jovellanos, Salvador Villagra Maffiodo y Rafael Oddone, a la que se unió Sigfrido Gross Brown en representación de la Unión Industrial del Paraguay, organismo que venía solicitando la iniciativa.

La composición es elocuente: tres juristas y un representante del gremio patronal sentados en la comisión que redacta el código del trabajo. Es la técnica del artículo 23 del Decreto-Ley N° 5.017, y es la fórmula de la tesis de 1924: poner al lado de la representación de las opiniones la representación de los intereses. El representante patronal, además, era un tiempista: Gross Brown figura en la nómina de firmantes y adherentes del programa del grupo de octubre de 1939 y sería ministro de Educación de Morínigo. El hombre que había presidido el Departamento Nacional del Trabajo antes de octubre de 1940 vivía dentro de un gobierno que aplicaba el mismo procedimiento en materia laboral. La coincidencia de método no es una inferencia: es la práctica declarada del régimen.

El cuadro se completa con algo que la historiografía monetaria no suele registrar. La Confederación de Trabajadores del Paraguay, con presencia comunista en su consejo central, apoyó al gobierno: para el 1° de mayo de 1940 los representantes de unos cuarenta mil obreros reiteraron su respaldo a Estigarribia, y el ministro norteamericano Findley Howard informó a Washington que las celebraciones contaron, «probablemente por primera vez en la historia paraguaya», con un desfile de millares de trabajadores frente al palacio de gobierno en apoyo del gobierno. Al mismo tiempo el gobierno limitaba los permisos de reunión sindical, apresaba al comité ejecutivo de la central, deportaba a su secretario de actas y clausuraba sindicatos. Las dos cosas son del mismo año y del mismo gobierno.¹⁶

El precio de la ayuda: el regateo con Washington en 1940

El 20 de marzo de 1940 el Decreto N° 469 abrió un préstamo de sesenta y cuatro millones al Ministerio de Obras Públicas para caminos, servido con el impuesto vial y con el 13 % de la renta cambiaria, es decir, de la ganancia que el banco obtenía al comprar divisas a los exportadores a un tipo y venderlas a los importadores a otro mayor. El decreto no menciona crédito externo alguno: abre un préstamo del banco emisor en moneda nacional. Pero el programa vial que ese préstamo financiaba era el mismo que el gobierno negociaba con Washington, y Seiferheld permite reconstruir qué se estaba negociando a cambio.¹⁷

Estigarribia llegó al gobierno en agosto de 1939 con dos palancas: la confianza en sus propias fuerzas y el apoyo crediticio norteamericano. Cinco días antes de jurar declaró que el Paraguay «va a recibir, como es de conocimiento público, en breve, el aporte de poderosos capitales norteamericanos… para la realización de grandes obras públicas, comenzando por los caminos». Los créditos se canalizaban por Horacio Fernández, yerno del presidente y ministro en Washington, y por Pablo Max Ynsfrán desde el Ministerio de Economía. Por gestión de Estigarribia se había contratado en julio de 1939, para el banco, al asesor Eric F. Lamb, que venía del Federal Reserve Bank of New York. En agosto de 1940 los trabajos camineros de las Cordilleras estaban en marcha a cargo de la compañía R. W. Hebard y Co. Inc., bajo el coronel de ingenieros Henry Welles Durhan, y su financiamiento era parte del primer crédito norteamericano al Paraguay, otorgado para impedir una ayuda similar ofrecida por Alemania.

«Un exceso inicial de confianza motivó la primera decepción del gabinete y del propio presidente, al constatar que la ayuda tenía un precio.» La frase es de Seiferheld y resume el año. En la Conferencia de La Habana, del 21 al 30 de julio de 1940, el Paraguay se mostró cada vez más dispuesto a acompañar a los norteamericanos; su ministro Salomoni dijo después a Sumner Welles que el país «deseaba cooperar al máximo con los Estados Unidos en todos los aspectos», pero que también miraba hacia ellos «en busca de ayuda para su… angustia económica». En agosto el gobierno solicitó formalmente un paquete de 17.000.000 de dólares para los más diversos destinos, y en contrapartida Estigarribia ofreció a los Estados Unidos derechos para establecer bases militares aéreas en el Paraguay. El ministro Howard lo informó al Departamento de Estado con una frase que no necesita comentario: «Parecería que el asunto de la defensa hemisférica y la estabilidad financiera del gobierno paraguayo podrían ser considerados más o menos relacionados entre sí».

La negociación se llevó en secreto absoluto. La conocían tres funcionarios norteamericanos, Estigarribia, el ministro Ynsfrán y el capitán José A. Bozzano, a quien el presidente confió las tratativas. El viernes 6 de setiembre de 1940, víspera de la muerte del presidente, Bozzano se entrevistó con Howard en la Legación, acompañado del teniente coronel Robert L. Christian y el capitán de navío William D. Brereton, y esa noche, «tras fatigosas discusiones», firmaron ad referéndum un documento de «cooperación entre la República del Paraguay y los Estados Unidos de América para la defensa del Hemisferio Occidental en Sud América», fechado el 31 de agosto de 1940. Su argumento central es éste:

«En el caso de una irrupción victoriosa de las fuerzas italogermánicas, éstas tendrían interés inmediato en incorporar al Paraguay a su corriente, dada la posición que ocupa el Paraguay… […] Si en el Paraguay se organizara una importante flota aérea y un fuerte cuerpo motorizado, una tentativa de perturbación italogermánica en su vecindad podría ser contrarrestada con ventaja. […] Pero para que el Paraguay anuncie una política de cooperación estrecha, debe contar con la ayuda norteamericana de un modo resuelto… El Paraguay tiene una economía débil, pero tiene un espíritu de empuje del que carecen sus vecinos.»

Al mismo tiempo la Legación norteamericana recibió un memorándum paraguayo cuyo diagnóstico es el mejor resumen contemporáneo de la situación que el monopolio cambiario vendría a enfrentar cinco meses después:

«La guerra en Europa ha castigado severamente la economía del Paraguay, que desde luego no se había repuesto satisfactoriamente de los trastornos provocados por la guerra del Chaco. […] En los últimos dos meses la paralización de la venta de productos exportables se ha acentuado en forma alarmante. Como país esencialmente productor de materias primas, el Paraguay obtenía de la exportación el dinero que recibía casi toda su población agrícola. Este flujo de dinero está detenido virtualmente, hecho que tiene repercusiones financieras graves, porque las divisas extranjeras para las compras de artículos manufacturados del exterior provenían de la exportación. Por otro lado, cerca de un sesenta por ciento de las rentas fiscales se basan en los derechos aduaneros, que han sufrido, por consiguiente, un encogimiento considerable.»

Tres cosas quedan dichas en ese párrafo. La primera: el ingreso fiscal paraguayo dependía en un sesenta por ciento de la aduana, de modo que un colapso exportador era a la vez un colapso de recursos; el Estado sabía gravar la frontera y no el interior, como se vio en la Oficina de Cambios, y el gobierno lo decía por escrito en 1940. La segunda: las divisas para importar venían de la exportación y de ninguna otra parte, que es la condición de sostenibilidad de todo el régimen posterior, examinada en la renta cambiaria. La tercera: el gobierno describía su problema como externo y fiscal a la vez, y pedía dólares. Cuando los dólares no llegaron en la magnitud pedida, el instrumento que quedó a mano fue el que el banco emisor ya tenía.

La conspiración de agosto y el último vuelo del Potez

Una conspiración que pedía tiempistas

Mientras se negociaba con Washington, la autoridad militar de Estigarribia fue cuestionada por primera vez. Los promotores visibles eran el comandante de la Primera División de Caballería, teniente coronel Dámaso Sosa Valdez, y el director de la Escuela Militar y hombre fuerte del Ejército desde agosto de 1937, coronel Ramón L. Paredes. El motivo declarado era el exceso de complacencia con los liberales, y la solución que proponían tenía nombre. Amancio Pampliega, cuyo regimiento de artillería estaba en Paraguarí, se negó a seguir conversando con Paredes cuando éste le pidió apoyo para exigir a Estigarribia un cambio total de gabinete «de suerte a reemplazarlo con elementos del tiempismo». El coronel Andrés Aguilera, comandante del Cuerpo Nacional de Zapadores, fue visitado en agosto de 1940 por los coroneles Paredes y Gilberto Andrada, que le informaron «que se estaba gestando en todas las Fuerzas Armadas una rebelión con el fin de deponer al gobierno del general Estigarribia»; al preguntar la causa, le dijeron «que el gobierno estaba constituido totalmente por liberales, lo cual era la razón por la que todos los jefes y oficiales comprometidos en la revolución del 17 de febrero… se sintieran inquietos e inseguros». El propio Estigarribia, fuera de sus casillas, llegó a amenazar a Sosa Valdez con un arma de fuego.²⁰

El dato hay que enunciarlo con exactitud y sin cargarle más de lo que dice. En agosto de 1940 un sector del Ejército conspiraba para deponer al presidente o, al menos, reemplazar su gabinete por hombres del tiempismo. Estigarribia, inseguro de sus oficiales, buscó dar satisfacción parcial integrando su gabinete con más elementos del grupo, para lo cual inició algunos sondeos. Siete semanas después el presidente estaba muerto, su sucesor ocupaba el cargo y el tiempismo entraba al gobierno. No hay documento alguno que vincule a los hombres del grupo con la conspiración, y Seiferheld no lo afirma: los conspiradores eran militares y el grupo era su candidato, que no es lo mismo. Pero queda establecido que el tiempismo no llegó al poder sólo por convergencia doctrinaria con el bloque militar: llegó a un lugar que un sector de ese bloque venía reclamando para él desde antes de que hubiera vacante.

El sábado 7 de setiembre de 1940

El sábado 7 de setiembre de 1940, avanzada la mañana, despegó de la estación aérea de Ñu Guazú un Potez 25 A francés, veterano del Chaco, rumbo a San Bernardino. Lo piloteaba el capitán Carmelo Peralta, y sus dos únicos pasajeros eran el presidente y su esposa, Julia Miranda. Iban a pasar el fin de semana. Estigarribia usaba habitualmente un bimotor Breda, que ese día había sido destinado imprevistamente al Chaco para traer a un soldado herido; su impaciencia hizo que reclamara al director de Aeronáutica, capitán Víctor Urbieta Rojas, cualquier máquina disponible. La que le tocó cumplía labores de avión fotográfico y había sido verificada satisfactoriamente la víspera. Hacia las tres de la tarde el comisario de Altos informó al ministro del Interior, general Eduardo Torreani, que un avión había caído poco antes del mediodía en el paraje «Aguaí’y», entre Altos, Atyrá y Tobatí. No hubo sobrevivientes.

Un documento interno de la cancillería alemana del 9 de setiembre cierra el retrato desde el otro lado: Estigarribia había defendido en vida la posición norteamericana, «permitiendo que para la consolidación de la economía de su país los intereses norteamericanos jugaran un papel destacado», y había demostrado «poca comprensión hacia las ideas totalitarias, pero reconocía reiteradamente el aporte cultural alemán al Paraguay». La prensa alemana subrayó la coincidencia de que muriera violentamente a un año de la muerte del presidente boliviano Germán Busch, «poco después que ambos pretendieron que sus naciones adoptaran nuevas estructuras políticas y económicas». Por disposición de su sucesor, Estigarribia fue ascendido a mariscal. El 8 de setiembre unas cincuenta mil personas desfilaron ante su féretro; el 9 se abrieron para él las puertas del Panteón Nacional de los Héroes, terminado por iniciativa de su adversario Rafael Franco.²¹

Once semanas: cómo Morínigo armó un gobierno

«La inesperada muerte de Estigarribia no significó el derrumbe de la estructura vertical de poder, montada para una persona. En cambio, alteró por completo los planes del sector liberal que había propiciado su candidatura.» El general Higinio Morínigo, ministro de Guerra, fue designado presidente provisional, y el gobierno que siguió se armó a los golpes. Su composición, semana por semana, es la prueba material de cómo el tiempismo llegó al Estado, y de que llegó primero al aparato económico.

Dos rasgos de ese gobierno merecen quedar anotados. El primero: los tiempistas entraron antes que Argaña. Cuando el 25 de noviembre Morínigo se puso a estructurar un gabinete más coherente, «los tiempistas ya estaban en él, aunque en ministerios de menor importancia»; cuatro días después Argaña tomó la cancillería. El nombramiento de Pedretti en el banco emisor, el 10 de octubre, es anterior a los dos hechos. El grupo llegó al aparato económico antes que a la política exterior, y llegó por la puerta de un banco cuyo directorio entero había renunciado.

El segundo: Morínigo gobernó los primeros meses sorteando crisis militares sucesivas, «ora enfrentando a compañeros de armas entre sí, ora fomentando disputas para ganarse el apoyo de los indecisos». Fue cortejado por el franquismo, que ganó posiciones hasta abril de 1941, y llegó a afirmar que Franco era el verdadero iniciador de la «Revolución Paraguaya» y él sólo un continuador. El Decreto-Ley N° 5.017 se dictó en ese momento exacto: con el presidente provisional disputando todavía el control del Ejército, con el franquismo en alza y con el tiempismo instalado en la cancillería y en el banco. No fue el acto de un gobierno consolidado; fue el acto de un gobierno que buscaba serlo. Las fotografías del año siguiente muestran ya el resultado: el mismo elenco civil, alrededor del mismo general, en los actos del Estado.

El déficit de 1940 y la misión británica de diciembre

El Decreto-Ley N° 5.017 respondió a un déficit fiscal declarado en el presupuesto de enero de 1941, que se estudia en la posguerra sin modelo. La documentación diplomática añade la otra mitad: 1940 cerró con el mayor déficit comercial desde 1924.

El vuelco es de siete millones de pesos oro en un solo ejercicio, sobre una exportación de veinte: no un deterioro, sino un colapso de la posición externa. Las exportaciones cayeron casi un 14 % y las importaciones subieron un 18 %. Para un país cuyas divisas venían sólo de la exportación y cuyo fisco vivía en un sesenta por ciento de la aduana, el saldo de 1940 significaba a la vez escasez de moneda extranjera, presión sobre el tipo de cambio en el mercado libre y caída de la recaudación.

En ese contexto llegó a Asunción, el 23 de diciembre de 1940, una misión comercial británica anunciada cuatro días antes por el canciller Argaña y presidida por Robert E. Brand, banquero influyente. Los objetivos eran también políticos: atraer al Paraguay a la esfera aliada mediante un acuerdo económico favorable. La misión permaneció dos días y acordó, entre otras cosas, que los pagos comerciales entre el Paraguay y el Reino Unido se hicieran en adelante exclusivamente en libras esterlinas, para lo cual el Banco de la República abriría una cuenta en esa moneda en el Banco de Inglaterra; se firmó además un convenio tripartito entre el Paraguay, la Argentina y Gran Bretaña con normas para los pagos entre los tres países, y el gobierno paraguayo convino en no dar ningún paso político que comprometiera su neutralidad.²²

Reúnase la secuencia. El 4 de octubre de 1940 el Decreto N° 3.287 obliga a pagar por intermedio del banco emisor todas las importaciones inglesas, en «libras de exportación». El 10 de octubre se nombra a Pedretti. El 27 de noviembre el banco dirige al ministro de Hacienda, Rogelio Espinoza, su Nota N° 512, firmada por Pedretti y su secretario general, con un plan de cinco puntos cuyo tercero pide el «control de giros». El 23 de diciembre una misión británica acuerda que los pagos con el Reino Unido se hagan en libras a través de una cuenta del Banco de la República en el Banco de Inglaterra. En enero de 1941 empiezan los embarques de algodón al Japón y los Estados Unidos aumentan compras y créditos. El 10 de febrero de 1941, setenta y cinco días después de la Nota N° 512, el banco se convierte en comprador y vendedor único de toda divisa. El monopolio no cayó del cielo: fue el último eslabón de una cadena de cuatro meses en que cada socio comercial fue pasando, uno por uno, a liquidarse por la caja del banco emisor.

El 10 de febrero de 1941, visto desde afuera

Vale la pena leer el Decreto-Ley N° 5.017 como lo leyó un historiador que no venía de la historia monetaria sino de la historia política, porque su resumen coincide con el análisis técnico de la norma y fue escrito sin él:

«El 10 de febrero de 1941 el gobierno paraguayo instituyó el control de cambios, a fin de “regular el valor externo de nuestra moneda de acuerdo con el poder adquisitivo real de la misma y para sustraerla de la influencia de los factores puramente especulativos que han llegado a adquirir un incremento desmesurado y artificial”. Mediante este procedimiento, se estableció el monopolio estatal de la compra-venta de monedas y divisas extranjeras y el bloqueo de los fondos y créditos existentes en esas denominaciones en todos los bancos del país. Los exportadores estaban obligados, de allí en más, de vender al Banco de la República la totalidad del producido de sus operaciones con el exterior. Quedaba dispuesto, además, que todas las negociaciones comerciales debían hacerse en papel paraguayo, prohibiéndose las transacciones o convenios internos en moneda extranjera.»

Dos observaciones. La primera: un historiador de la penetración nazi-fascista incluyó el control de cambios en su relato porque entendió que era una pieza de la política exterior paraguaya, y tenía razón. El monopolio cambiario fue, entre otras cosas, el instrumento con que el Paraguay pudo cumplir los compromisos de pago que acababa de contraer con Gran Bretaña y los que contraería después con los Estados Unidos y el Brasil: sin control de la divisa no hay cuenta en el Banco de Inglaterra que funcione. La segunda: ni la exposición de motivos ni el relato diplomático mencionan la recaudación. La renta cambiaria no está en el propósito declarado ni en la lectura contemporánea; estaba, sin embargo, en la aritmética desde el primer día. Desde octubre de 1939 las Leyes N° 252 y N° 256 la habían hecho recurso fiscal, el Decreto N° 469 y el Decreto-Ley N° 748 la habían pignorado en 1940, y tres días después del 5.017 el Decreto-Ley N° 5.072 del 13 de febrero de 1941 repartió la nueva renta: el 37 % al servicio de la Deuda Interna Garantizada 1940/45, el 20 % a cancelar préstamos para la Defensa Nacional y adelantos del propio banco a la Tesorería, el 10 % a la Tesorería General. Lo que se declaró fue una política monetaria; lo que la sostuvo fue, también, una caja fiscal. Su historia está en la renta cambiaria.

Los dos decretos del 10 de octubre de 1940

La Memoria del banco correspondiente a 1940 dice que, «habiendo renunciado a principios de octubre los directores», un decreto del 10 de octubre designó la nueva conducción, y que Pedretti asumió el 14; otra fuente da el 11. La Memoria no daba el número del decreto ni el motivo de las renuncias. Los textos existen, son dos, correlativos, de la misma fecha, y hay que leerlos juntos:

«DECRETO N° 3.368. Por el cual se aceptan las renuncias presentadas por señores Presidente del Banco de la República del Paraguay y Directores del mismo. — Asunción, Octubre 10 de 1940. — Habiendo presentado al Ministerio de Hacienda sus renuncias a los cargos de Presidente del Banco de la República del Paraguay, el Dr. D. Rodolfo González y de Directores, los señores Dr. D. Víctor Rojas, Dr. D. Pedro R. Espínola, Dr. D. S. Horacio Carísimo e Ing. D. Baltazar Ballario, El Presidente Provisional de la República del Paraguay DECRETA: — Art. 1° Aceptánse las renuncias presentadas […]. — Art. 2° Dénse las gracias a los señores renunciantes por los importantes servicios prestados. — Art. 3° Comuníquese, publíquese y dése al Registro Oficial. — Firmado: H. MORINIGO M. — Francisco Esculies.»

«DECRETO N° 3.369. Por el cual se nombra Presidente del Banco de la República del Paraguay y a los Directores del mismo. — Asunción, Octubre 10 de 1940. — Habiéndose aceptado por Decreto del P. E. N. 3.368, las renuncias al cargo de Presidente y Directores del Banco de la República del Paraguay, El Presidente Provisional de la República del Paraguay DECRETA: — Art. 1° Nómbrase Presidente del Banco de la República del Paraguay al señor Doctor Carlos A. Pedretti. — Art. 2° Nómbranse Directores del mismo Banco a los señores Doctor don César Acosta, Doctor Francisco L. Pecci, Doctor don Raúl Sapena Pastor, y Contador Público don Nicanor V. Fanego. — Art. 3° Comuníquese, publíquese y dése al Registro Oficial. — Firmado: H. MORINIGO M. — Francisco Esculies.»

Lo primero que fijan es la magnitud del relevo. No cambió el presidente del banco: cambió el banco entero. Salieron los cinco —González, Rojas, Espínola, Carísimo y Ballario— y entraron otros cinco, de una vez, por decretos correlativos firmados el mismo día. Lo segundo es el procedimiento. Las renuncias se presentaron al Ministerio de Hacienda, no al banco, y el Ejecutivo las aceptó agradeciendo «los importantes servicios prestados», sin dar otro motivo. Quien refrenda los dos decretos es Francisco Esculies, interino en Hacienda desde la crisis de gabinete del 30 de setiembre: diez días antes. Lo tercero es la fecha. El 10 de octubre cae diez días después de esa primera crisis —la que llevó a Justo Pastor Benítez y a Alejandro Marín Iglesias a la prisión militar de Peña Hermosa—, seis días después del Decreto N° 3.287 que canalizó por el banco todos los pagos de importaciones inglesas, y seis antes del Decreto-Ley N° 3.412 que aplazó las elecciones hasta 1943. El relevo del banco emisor no fue un acto administrativo suelto: está dentro de la misma secuencia de semanas en que el gobierno provisional terminó de ocupar el Estado.

La condición de 1982

Los decretos no dicen por qué renunciaron los cinco, ni quién propuso a los entrantes, ni si a Pedretti se le ofreció el cargo antes o después del 30 de setiembre. El Registro Oficial publica actos, no deliberaciones. La única versión sobre cómo se hizo el nombramiento es la del propio Pedretti, cuarenta y un años después, en la entrevista con Seiferheld. Según ese relato, Morínigo lo convocó «invocando nuestra amistad» —la que, según Ashwell, se había forjado en la Guerra del Chaco—, y él condicionó su aceptación a dos cosas: el firme apoyo del gobierno «a la ejecución del vasto y comprometedor programa de reformas que me proponía emprender, cuyo contenido le expliqué en forma sucinta pero completa», y la independencia política del banco. Morínigo, añadió, cumplió «mientras pudo evitar la politización del Banco del Paraguay».²⁶

El testimonio pide tres cautelas. Es retrospectivo a cuarenta años y lo da el interesado. Es la única afirmación de que un plan de reformas existía antes de febrero de 1941: el diario que Pedretti había dirigido no publicó una sola pieza sobre moneda o cambios en 1939 ni en 1940, como se muestra en El Tiempo y el tiempismo. Y no tiene correlato en los decretos, que no imponen condición alguna. Pero tiene a su favor dos hechos documentados. El primero es la velocidad: cuarenta y ocho días después de su nombramiento el banco dirigió al ministro de Hacienda la Nota N° 512, con un plan de cinco puntos que incluía el control de giros, de modo que algún programa había, y había pronto. El segundo es el desenlace: en 1944, cuando los ministros tiempistas renunciaron, Morínigo autorizó a Pedretti a quedarse con el argumento de que su colaboración «no era política sino administrativa»; y en mayo de 1947, cuando la política partidaria entró al banco, Pedretti renunció, y el Decreto N° 19.830 del 16 de mayo de 1947 aceptó su renuncia. Su conducta al salir es coherente con la condición que dijo haber puesto al entrar; la historia de esa salida está en la salida y la inflación.

Hay una última circunstancia que las fuentes registran sin comentar. Pedretti no llegó al banco desde la administración: según Italiani nel Paraguay, había renunciado al Departamento del Trabajo para volver a la abogacía. Llegó desde su estudio de abogado, convocado por un presidente provisional que era su amigo de la guerra, para presidir un directorio que acababa de renunciar en bloque. Su poder en el banco no fue, entonces ni después, el de un ministro: nunca refrendó un decreto, y el que lo nombró lo refrendó Esculies. Fue el de un técnico que, según su relato, puso condiciones antes de aceptar.

El directorio que salió, el que entró y el plazo que no venció

Para medir lo que el relevo significó hay que saber qué había antes. La Memoria de 1939 habla del «nuevo Directorio» de agosto de ese año, cuya nómina completa es ilegible en el ejemplar consultado. La nómina es ésta:

«DECRETO N° 16.654. Por el cual se nombran miembros del Directorio del Banco de la República del Paraguay. — Asunción, Setiembre 4 de 1939. — De conformidad con el artículo 2° de la Ley N° 182, y el acuerdo otorgado por la Honorable Cámara de Senadores, en Decreto N° 291, El Presidente de la República del Paraguay DECRETA: — Art. 1° Nómbranse Miembros del Directorio del Banco de la República del Paraguay que actuarán en el período comprendido entre el 15 de Agosto de 1939 y el 15 de Agosto de 1941, a los señores doctor Justo Pastor Benítez, doctor Horacio Carísimo, doctor Rodolfo González, doctor Miguel G. Ballario y doctor Pedro R. Espínola. — Art. 2° Desígnase Presidente del Directorio expresado en el artículo anterior, al Doctor Justo Pastor Benítez. — […] Firmado: JOSÉ F. ESTIGARRIBIA — C. Codas.»

Ese decreto contiene el dato con más consecuencias jurídicas de toda esta historia. El directorio del Banco de la República no era un cuerpo amovible a voluntad del Ejecutivo. Tenía plazo legal fijo —dos años, del 15 de agosto de 1939 al 15 de agosto de 1941— y requería acuerdo de la Cámara de Senadores, que se otorgó por su Decreto N° 291. Pedretti fue nombrado el 10 de octubre de 1940: diez meses antes de que venciera el plazo del cuerpo que reemplazaba, por un presidente provisional, y sin acuerdo del Senado, porque para entonces no había Senado que pudiera darlo. La renuncia colectiva fue el instrumento que permitió sustituir un cuerpo de plazo fijo sin tocar formalmente su plazo. El Ejecutivo no destituyó a nadie: aceptó cinco renuncias simultáneas y agradeció los servicios.

Conviene decir con exactitud qué tiene de excepcional ese acto y qué no. El procedimiento no era nuevo. El 7 de marzo de 1940 el Decreto N° 223 había llevado a Rodolfo González de director a presidente, al pasar Justo Pastor Benítez al Ministerio de Hacienda, con un considerando de una línea; el 15 de marzo el Decreto N° 349 había nombrado director a Víctor Rojas; y el 13 de abril el Decreto N° 817 había aceptado la renuncia del director Miguel G. Ballario y nombrado en su lugar al ingeniero Baltazar Ballario, «Dénse al renunciante las gracias por los servicios prestados», sin invocar la Ley N° 182 ni el Senado.²⁸ Cuando llegó octubre, el cuerpo de plazo fijo y acuerdo senatorial de 1939 ya había sido alterado dentro de su plazo, y de los cinco designados en setiembre de aquel año sólo tres seguían en el directorio. Lo excepcional del 10 de octubre es de magnitud: fueron los cinco a la vez, por dos decretos correlativos, diez días después de la crisis que llevó a Peña Hermosa al ministro de Hacienda Justo Pastor Benítez, que había presidido ese mismo directorio hasta marzo. Ningún documento dice que las renuncias fueran arrancadas, y no se afirma aquí. La renuncia colectiva no inventó el instrumento: lo llevó al límite, y dejó sin efecto, diez meses antes de tiempo, el único mandato con plazo y confirmación senatorial que el banco emisor tuvo en toda la década.

Del cuadro sale una corrección. Suele decirse del banco que sus presidentes cambiaban y la casa no. Vale para las jefaturas de sección y para la Sección Expropiaciones, cuyas series atraviesan intactas toda la década. No vale para el cuerpo dirigente de 1940, ni para la gerencia. El 10 de octubre salieron los cinco directores, incluido Horacio Carísimo, que llevaba cuatro años en el cuerpo —había entrado en diciembre de 1936, bajo Franco— y había sobrevivido a la caída de ese gobierno, al interinato de Paiva y a la presidencia de Estigarribia. Y el 31 de diciembre, por el Decreto N° 4.459, el Ejecutivo aceptó la renuncia del gerente Evelio González, en el cargo desde octubre de 1937 y nombrado en efectividad apenas quince meses antes; la elevó al Ministerio de Hacienda, por nota N° 547 del 27 de diciembre, la propia presidencia del directorio.²⁹ En once semanas cambiaron el presidente, los cuatro directores y el gerente: no quedó en pie ninguno de los seis cargos que decidían. El relevo de octubre de 1940 es el único del período que no deja a nadie, y su segundo tiempo lo dictó el banco desde adentro. El decreto no alcanzó, en cambio, al subgerente nombrado junto con Evelio González en 1939, M. Harmodio González, a quien la documentación muestra después como gerente general y que desde mediados de 1942 pasaría unos doce meses en el Tesoro y la Reserva Federal de los Estados Unidos, durante la preparación del guaraní.

Una cátedra de Moral Cívica, y quiénes la dictaban al lado

El mismo vaciado del Registro Oficial devuelve otro cargo público de Pedretti. En abril de 1939, cuando ya dirigía El Tiempo, enseñaba en el Colegio Nacional de la Capital, nombrado por el mismo presidente que lo había llevado al Departamento del Trabajo poco más de un año antes. El Decreto N° 13.579 del 24 de abril de 1939, «Por el cual se integra el Cuerpo de Profesores del Colegio Nacional de la Capital», nombra catedráticos con antigüedad del 1° de abril y, en el cuarto año, segunda sección, al «Dr. Carlos A. Pedretti, de Moral Cívica». Lo firman Félix Paiva y J. F. Recalde.³⁰

El dato importa menos por sí mismo que por la lista en que aparece. En la misma sección, la cátedra de Historia era del doctor Rodolfo González: el hombre a quien Pedretti reemplazaría en la presidencia del banco emisor dieciocho meses después. En la primera sección del mismo curso, la cátedra de Moral Cívica era del doctor Juan R. Chaves: el hombre a quien Pedretti había reemplazado en el Departamento Nacional del Trabajo. Y en el tercer año, tercera sección, la cátedra de Contabilidad era del señor Nicanor I. Fanego, con el mismo nombre y apellido que el contador nombrado director del banco en octubre de 1940; la inicial difiere entre los dos impresos y la identificación, aunque probable, no se afirma. Qué se puede decir de eso y qué no. No se puede decir que el Colegio Nacional explique el nombramiento: el documento no lo dice y ninguna otra fuente lo sugiere. Lo que queda establecido es el tamaño real del medio en que se tomaban estas decisiones. El presidente saliente del banco emisor, el entrante y el antecesor del entrante en su único cargo público anterior enseñaban en el mismo colegio, en el mismo curso, el mismo año. Cuando se habla del grupo dirigente de aquellos años no se habla de una metáfora sociológica: se habla de dos docenas de abogados que se veían en los mismos pasillos.

Una ley de 1916 gobernando un banco de 1940

Queda un hilo que ata esta historia con la de la Oficina de Cambios. El Decreto N° 16.654 de 1939 no invoca una ley bancaria moderna para designar el directorio del Banco de la República: invoca el artículo 2° de la Ley N° 182, la ley sancionada el 26 y promulgada el 28 de enero de 1916 que creó la Oficina de Cambios.

«La Oficina de Cambios será administrado por un Directorio compuesto de cinco miembros nombrados por el P. E. con acuerdo del Senado y durarán en sus funciones un año, pudiendo ser reelectos; el P. E. designará del seno de este Directorio, un Presidente y un Gerente.»

En 1939 el Poder Ejecutivo paraguayo seguía nombrando el directorio de su banco emisor bajo el artículo 2° de una ley de 1916. La Ley N° 256 del 26 de octubre de 1939 declararía siete semanas después, en su artículo 1°, que el Banco de la República era la continuación jurídica de la Oficina de Cambios, enumerando las ocho leyes que lo gobernaban; el decreto lo muestra funcionando, no como declaración retrospectiva sino como la norma que el Ejecutivo cita cuando tiene que designar cinco personas. Hay dos divergencias entre el texto de 1916 y su aplicación. La primera: el artículo 2° manda que los directores duren un año, y el Decreto N° 16.654 los designa por dos. El plazo bienal no es una irregularidad: sale de la Ley N° 1.528 del 21 de noviembre de 1935, que el Decreto N° 4.458 de setiembre de 1936 ya invoca junto con la Ley N° 182 y que vuelve a invocarse en 1942; su texto no se ha leído. La segunda: el artículo 2° exige acuerdo del Senado, y el Decreto N° 16.654 lo tiene. El Decreto N° 3.369 que nombró a Pedretti no lo tiene ni podía tenerlo.

Esa segunda divergencia tiene un precedente exacto, y muestra la diferencia entre sortear una ausencia y no tenerla. Cuando hubo que constituir el primer directorio de la Oficina de Cambios, en marzo de 1916, el Senado estaba en receso; el Ejecutivo no prescindió del acuerdo sino que nombró en comisión, y dejó dicho en el propio decreto por qué:

«DECRETO N° 4.497. Que constituye en comisión el Directorio de la Oficina de Cambios. — Asunción, Marzo 7 de 1916. — De acuerdo con el Art. 2 de la Ley N° 182, estando en receso el H. Senado, y siendo necesario constituir la “Oficina de Cambios”, oído el parecer del Consejo de Ministros; El Presidente de la República DECRETA: — Art. 1° Constitúyese en Comisión, el Directorio de la Oficina de Cambios con los Señores Doctor Gerónimo Zubizarreta, Evaristo Acosta, Juan Crossa, Luis Perazzo y Camilo Pérez y Pérez. — Art. 2° Nómbrase Presidente de la Institución al Doctor Gerónimo Zubizarreta, y Gerente interino al Señor Evaristo Acosta. — Firmado: Schaerer, José P. Montero, M. Gondra, Pastor Ibáñez, B. Rivarola y Ernesto Velázquez.»

En 1916 el Senado estaba en receso y el decreto lo dice. En 1940 no había Senado, y el decreto no dice nada. Entre las dos fórmulas hay veinticuatro años y una Constitución; la máquina administrativa, en cambio, es reconociblemente la misma: cinco miembros, un presidente designado por el Ejecutivo y el artículo 2° de la Ley N° 182 como título de competencia.

Hay una prueba de que el bienio era el plazo legal y no una tolerancia del régimen, y está en el calendario. Dos años exactos después del nombramiento, el Decreto N° 15.046 del 10 de octubre de 1942 confirmó a Pedretti en la presidencia, y con él a los directores César Acosta, Francisco L. Pecci, Carlos Balmelli y Nicanor Fanego, invocando el decreto de 1940 y «las disposiciones de la Ley N° 1.528 del 21 de Noviembre de 1935». El verbo del articulado es «Confírmase», y el decreto entero tiene tres artículos, sin un solo considerando político. Se siguen de ahí tres cosas. El régimen no gobernó el banco por vía de hecho: cumplió el ciclo legal y lo renovó en forma, por decreto expreso y en la fecha del calendario. Los seis años y siete meses de la presidencia de Pedretti no son un mandato continuo, sino dos bienios sucesivos en el Banco de la República —1940-1942 y 1942-1944, este último extinguido por la carta orgánica del Banco del Paraguay de setiembre de 1944— y la presidencia del nuevo banco hasta mayo de 1947. Y Raúl Sapena Pastor había dejado el directorio antes de octubre de 1942, con Carlos Balmelli en su lugar.

Qué clase de régimen era, dicho sin eufemismos

No hace falta juzgar al gobierno de Morínigo para contar lo que aquí se cuenta, pero sí hay que describirlo, porque la descripción es parte de la explicación. Un monopolio cambiario con facultades sancionatorias propias, cupos de divisas fijados por el directorio de un banco del Estado y una comisión asesora designada por gremios habilitados desde el Estado no es un instrumento que un parlamento hubiera votado en esa forma. Existió porque no hubo que pedírselo a nadie. Todas las normas monetarias y bancarias de 1941 a 1945 son decretos-leyes de un gobierno que concentraba la facultad de legislar en virtud de la Constitución del 10 de julio de 1940, que gobernaba bajo estado de sitio, que había aplazado las elecciones por decreto y que disolvió por decreto al Partido Liberal, el 25 de abril de 1942, por el Decreto N° 12.246. Separar el logro técnico de esas condiciones sería propaganda; atribuirlo sólo a ellas sería otra clase de propaganda.

Eso no convierte al instrumento en ilegítimo ni en ineficaz —fue lo primero de modo discutible y lo segundo de modo verificable—, pero fija sus condiciones de posibilidad. Y fija también el límite de la comparación con el régimen de Eligio Ayala y Rodolfo Ritter, que se desarrolla en el balance: el sistema de 1923 se sostuvo sobre una ley que un Congreso sancionó y que ataba las manos del Ejecutivo; el de 1941, sobre un decreto que el Ejecutivo se dio a sí mismo y que se las desataba. Que el segundo haya producido una moneda que dura más de ochenta años y el primero una que se destruyó en una guerra es un hecho; que el primero fuera institucionalmente más sólido es otro. Los dos son ciertos y no se compensan.

La comparación tiene, además, una consecuencia para la biografía. En un régimen sin Congreso, sin Senado y sin elecciones, la única garantía de que el banco emisor no se usaría para fines partidarios era la voluntad del presidente de la República y la permanencia del presidente del banco. Pedretti dijo en 1982 que había pedido, como condición, la independencia política del banco; ninguna norma de 1940 se la daba, y ninguna podía dársela, porque el mismo Ejecutivo que lo nombraba podía aceptarle la renuncia o la de cualquiera. La independencia fue un arreglo personal dentro de un régimen sin contrapesos, y duró lo que duró el arreglo. La ley orgánica de 1944 intentaría darle forma institucional, con una Junta Monetaria presidida por el presidente del banco, como se verá en el Banco del Paraguay; en agosto de 1947, tres meses después de su salida, un decreto-ley puso al ministro de Hacienda a presidirla.

Queda una advertencia sobre las fuentes. Para el tramo de 1939 a 1941 se dispone del trabajo de archivo de Seiferheld, construido sobre los archivos de la Legación de Alemania en Asunción, los despachos de la Legación norteamericana y entrevistas a los protagonistas.³² Para el resto, lo que se sabe de la política del período sigue viniendo de una literatura escasa que trabaja sin aparato documental: la atribución del corporativismo italiano a los hermanos Freire Esteves, el número de sindicatos de 1936 y otras caracterizaciones del gobierno de Franco son afirmaciones de historiador, no datos con fuente, y aquí se distinguen de lo que ha podido establecerse sobre normas, cifras y firmas. El contraste entre la densidad documental de la historia monetaria y la ligereza de la historia política del mismo período es, en sí mismo, un resultado.

El 14 de octubre de 1940 Pedretti tomó posesión de un banco gobernado por una ley de 1916, con un directorio nuevo y sin banqueros, un gerente que renunciaría a fin de año, una renta cambiaria ya en parte pignorada y una balanza comercial camino del peor déficit desde 1924. El aparato que heredaba —la Ley N° 256 de 1939, los aforos, los márgenes y la Sección Expropiaciones— es el asunto de el régimen que encontró.