1945

El banco construido en setiembre de 1944 tuvo su primer año completo en 1945, y las pruebas que le tocaron no eran las que su carta orgánica había previsto. En marzo el Estado le entregó la intervención y la liquidación de los bienes de los países del Eje, y en mayo su presidente firmó la liquidación del único banco alemán de la plaza. En agosto, con los papeles de Raúl Prebisch, el monopolio de cambios de 1941 se convirtió en un mercado desdoblado. Y en diciembre el país entró en Bretton Woods, comprometió por dieciséis años parte de la renta cambiaria y escuchó a Pedretti contar la historia del quinquenio.

El 8 de mayo de 1945: el presidente del banco firma

El 8 de mayo de 1945, el día en que se ratificó en Berlín la capitulación incondicional alemana, Carlos A. Pedretti firmó personalmente un convenio de dieciocho cláusulas con Karl H. Thoma, director suplente, y Emil Haussmann, apoderado, por el cual la sucursal de Asunción del Banco Germánico de la América del Sud pasaba a ser liquidada por el Banco del Paraguay. Lo hizo autorizado por la Junta Monetaria el día 7 y por el Consejo de Administración el día 8, y el Decreto-Ley N° 8.815 del 23 de mayo transcribió el convenio entero en su artículo 2°, con las tres firmas al pie: «Carlos A. Pedretti — Karl H. Thoma — Emil Haussmann».¹ El presidente del banco emisor firmó, en nombre del Estado, el traspaso a su propia casa de la clientela, la cartera y los depósitos de un banco competidor.

Qué fue exactamente ese acto —una adquisición ventajosa o la asunción ordenada de un pasivo— no puede decidirse con los documentos disponibles. El 21 de marzo de 1944 la Embajada de los Estados Unidos registraba que el Banco de la República había aceptado Letras de Tesorería a cambio del reembolso de sus propios depósitos en la casa alemana; que ésta seguía arrojando un saldo deudor de 37.843 guaraníes y era «estadísticamente insolvente»; que la casa de Buenos Aires había retirado un millón de pesos argentinos de capital y retenía más de quinientos mil pesos de depósitos del banco central paraguayo; y que la intervención de octubre de 1943 había encaminado la liquidación por el artículo 369 del Código de Comercio, el que autoriza a declarar la quiebra de la sociedad que ha perdido el setenta y cinco por ciento de su capital.² Sin los balances de la liquidación, la palabra «absorción» describe la forma jurídica del acto y no su resultado patrimonial, y así se emplea aquí.

El convenio de mayo cerraba un proceso empezado diecinueve meses antes, y ese comienzo tiene una laguna que condiciona todo lo demás. La norma paraguaya que intervino la sucursal el 2 de octubre de 1943 no se ha localizado. Se la conoce por un despacho de la Embajada norteamericana, que la atribuye a su propia gestión y la presenta como cumplimiento de los compromisos interamericanos de Río de Janeiro y de Washington; el tomo del Registro Oficial de 1943 que debería contenerla no está disponible.³ La intervención de 1943 debe atribuirse, por lo tanto, a la fuente diplomática y no al impreso oficial. Hay incluso un antecedente más antiguo, cuyo sentido se ignora: el Decreto N° 7.582 del 18 de diciembre de 1936 mandó pagar doce mil pesos de curso legal a un contador público, Leopoldo Díaz —el impreso escribe también «Dix»—, por «los trabajos de intervención en el Banco Germánico de la A. del Sud» y por un inventario en el Frigorífico San Antonio, comisionado en ambos casos por la Inspección General de Hacienda.⁴ Pudo ser una verificación fiscal ordinaria; se consigna como pista, no como antecedente.

La sucursal estaba documentada en el Registro Oficial desde febrero de 1928, y el Estado paraguayo le debía dinero desde ese año: una deuda que un decreto de 1942 dice contraída en febrero de 1928 y que la serie de renovaciones hace nacer del Decreto N° 30.928 del 3 de agosto, con un saldo de 273.999 pesos oro sellado que se renovaba trimestralmente. Para entender cómo el banco emisor llegó a liquidar a ese acreedor del Estado hay que retroceder a la manera en que el Paraguay entró en la guerra económica.

El giro de Morínigo: tres capas

La tentación es fechar el viraje del Paraguay hacia los Estados Unidos en el Decreto-Ley N° 10.793 del 28 de enero de 1942, que declaró rotas las relaciones políticas, comerciales y financieras con el Japón, Alemania e Italia a los pocos días de la Reunión de Consulta de Río de Janeiro. La documentación obliga a retroceder y a distinguir tres capas que el relato corriente confunde.

La primera es anterior a Morínigo y es crediticia. José Félix Estigarribia había declarado, cinco días antes de jurar, que el país recibiría capitales norteamericanos «para grandes obras públicas, comenzando por los caminos»; en agosto de 1940 el Paraguay pidió diecisiete millones de dólares y ofreció a cambio derechos para bases aéreas, negociación que el capitán José A. Bozzano firmó ad referéndum el 6 de setiembre de 1940, víspera de la muerte del presidente. El ministro norteamericano Howard lo resumió a Washington en una frase que vale por todo el expediente: «Parecería que el asunto de la defensa hemisférica y la estabilidad financiera del gobierno paraguayo podrían ser considerados más o menos relacionados entre sí». Y la primera prueba de condicionalidad explícita es de julio de 1941, anterior a Pearl Harbor: un telegrama reservado del secretario del consulado alemán registra que Washington amenazó con retirar un crédito de once millones de dólares «para obras viales y compra de armamentos» si no se resolvía a su gusto un nombramiento consular.⁵

La segunda capa es institucional, es paraguaya y no fue diseñada para esto. Los artículos 2° y 3° del Decreto-Ley N° 5.017 obligaron, desde el 10 de febrero de 1941, a declarar ante el Departamento de Control de Cambios toda tenencia de divisas y todo depósito en moneda extranjera, con su procedencia. El Banco Germánico cumplió ese mismo día. El registro que la política aliada de bloqueo necesitaría —titular, monto, origen— existía así en el Banco de la República cinco meses antes de la Proclamación 2497 que creó la Proclaimed List norteamericana de firmas bloqueadas, y veintidós meses antes de que se le exigiera al Paraguay usarlo. No hay huella de finalidad antienemiga en su origen: el decreto no menciona países ni nacionalidades, y la campaña con que El Tiempo lo defendió en 1941 fue íntegramente monetaria y nacionalista. La convergencia está documentada como efecto, no como intención, y se examina en el control total de cambios. Cuando llegó la exigencia, el Estado no tuvo que construir el instrumento: se lo encargó al mismo banco y al mismo departamento que ya lo administraban, por el artículo 2° del Decreto-Ley N° 15.826 del 3 de diciembre de 1942.

La tercera capa es el pago, y es de 1942. El 14 de mayo el Departamento de Estado autorizó hasta tres millones de dólares del Export-Import Bank y hasta un millón de la Oficina del Coordinador de Asuntos Interamericanos; el acuerdo se firmó el 30 de setiembre. En junio el gerente M. Harmodio González firmó en Río de Janeiro el empréstito de cien mil contos con el Banco do Brasil, y en setiembre un decreto-ley le afectó el cincuenta por ciento de la renta cambiaria. En julio ese mismo gerente asistió en Washington a la conferencia sobre sistemas de control económico y financiero y se quedó unos doce meses en el Tesoro y en la Reserva Federal, de donde volvió para pedir los técnicos que escribirían el guaraní; esa historia está en el Banco del Paraguay. El giro financiero y el giro técnico son el mismo movimiento y tienen el mismo año. La secuencia es inequívoca: el Paraguay rompió primero y cobró después, y lo que cobró no fue sólo dinero, sino también el personal que le reescribió la moneda.

Contra esa secuencia hay que poner lo que el Registro Oficial entrega, y hacerlo con cuidado, porque la pieza más citada es la que menos prueba. El Decreto N° 8.892 del 18 de setiembre de 1941 renovó por tres meses el préstamo de 1928 con el Banco Germánico y le pagó 4.452,48 pesos oro sellado de intereses. Es tentador leerlo como un gesto, por caer dos meses después de la Proclaimed List; no lo es, porque los Decretos N° 5.709 del 15 de marzo y N° 7.374 del 16 de junio de 1941 habían renovado el mismo préstamo por la misma suma: la renovación trimestral era un automatismo de trece años.⁶ Lo que sí significa es la serie posterior a la ruptura. El Estado renovó ese préstamo cuatro veces a lo largo de 1942 —Decretos N° 10.688 del 23 de enero, cinco días antes de romper; N° 13.085 del 17 de junio; N° 14.041 del 12 de agosto; y uno de diciembre, once días posterior al Decreto-Ley N° 15.826 que encomendaba el bloqueo al banco emisor—, tres de ellas en acuerdo de ministros, y el saldo no se contrajo sino que creció. El Decreto N° 11.376 del 4 de marzo de 1942 liberó de tasas portuarias una partida de Neosalvarsán adquirida «por intermedio de las casas comerciales Friedrich Rieder & Cía. y Staudt & Cía.», y el N° 14.572 del 14 de setiembre mandó pagar a Staudt 31.935,75 pesos de curso legal por medicamentos «Bayer» vendidos a la Sanidad Militar.⁷ Ninguno de esos actos prueba complacencia: son deudas y suministros anteriores. Lo que prueban, juntos, es que entre la ruptura de enero de 1942 y la declaración del estado de guerra del 8 de febrero de 1945 —el Decreto-Ley N° 7.190— el Estado paraguayo sostuvo las dos relaciones a la vez sin vivir la contradicción como tal, y que el bloqueo fue, en su letra, un régimen de autorizaciones y no de confiscación.

Los protagonistas callaron casi todo esto. En la entrevista que Alfredo M. Seiferheld le hizo en Acassuso a fines de 1978, en las trece páginas legibles de las quince que tiene la pieza, Morínigo no menciona la Segunda Guerra Mundial, la ruptura con el Eje, la declaración de guerra, el Banco Germánico ni la propiedad enemiga; tampoco el Banco de la República, el control de cambios, el guaraní ni a Pedretti. Admite la presión norteamericana una sola vez, y para explicar la apertura política de 1946: fue «a presiones de los Estados Unidos. País chico el Paraguay, nosotros no podíamos resistir».⁸ Amancio Pampliega, ministro del Interior desde 1942 y después de Defensa Nacional, dijo más: «los amparaba y tranquilizaba cuando empezaron las presiones de los Estados Unidos para perseguirlos y deportarlos. Esas instrucciones de los Estados Unidos venían así, embaladas, pero casi todo lo que les fue confiscado les fue devuelto».⁹ La primera mitad coincide con el expediente: la presión existía y llegaba imperativa. La segunda la desmiente el Registro Oficial renglón por renglón, salvo en un caso, el de Staudt, que se cuenta más abajo.

La máquina jurídica: el Decreto-Ley N° 7.867

La norma matriz del régimen paraguayo de propiedad enemiga es el Decreto-Ley N° 7.867 del 23 de marzo de 1945, de veintitrés artículos, dictado quince días después de clausurada la Conferencia de Chapultepec y cuarenta y tres días después de la declaración de guerra. Su epígrafe no dice «propiedad enemiga» —la expresión no entra en el vocabulario oficial paraguayo hasta 1946— sino, largamente: «Por el cual se fijan normas para establecer el control de los bienes que poseen personas naturales o jurídicas, residentes en el país, por cuenta de personas o instituciones pertenecientes a los países del eje». Su reglamento es el Decreto N° 8.479 del 28 de abril de 1945, de catorce artículos, cuyo artículo 12 cierra la definición de un modo que importa: «Considéranse, a los efectos de este Decreto, como países del Eje, el Reich Alemán y el Imperio del Japón». Italia, que estaba dentro del régimen de ruptura de 1942, quedó fuera del régimen patrimonial de 1945, y ninguna norma posterior la reincorporó.¹⁰

Los considerandos encadenan la norma con los Decretos-Leyes N° 10.793, 11.068 y 15.826 de 1942, con la Recomendación V de la Tercera Reunión de Consulta de Río de Janeiro y con la Conferencia Interamericana sobre Sistemas de Control Económico y Financiero de Washington: el régimen es, en su propio texto, la ejecución interna de un compromiso continental. El procedimiento que arman el decreto-ley y su reglamento conviene seguirlo paso a paso, porque cada pieza está en un artículo y el conjunto explica el resultado. La carga de declarar no recae sobre el enemigo sino sobre quien tiene sus bienes: el artículo 1° obliga a toda persona residente que mantenga bienes de personas o instituciones de los países del Eje a «hacer una manifestación jurada de estos bienes al Banco del Paraguay, proporcionando todos los antecedentes necesarios para determinar su dominio». El plazo es de sesenta días, y el corte patrimonial, que el reglamento fijaba al 23 de marzo, lo retrotrajo el Decreto N° 8.566 del 7 de mayo al 8 de febrero de 1945, fecha de la declaración de guerra. El artículo 2° prohíbe todo acto sobre esos bienes sin decreto del Poder Ejecutivo, «previo dictamen del Banco del Paraguay». El artículo 3° declara nulos los actos posteriores al 8 de febrero y aun los anteriores, cuando resulte que se concertaron «con el objeto de eludir las disposiciones que llegara a dictar el Estado Paraguayo». Y hecha la manifestación, dice el artículo 12, «estará en suspenso la exigibilidad de los derechos materia de aquélla»: todo queda congelado hasta que el Ejecutivo resuelva.¹¹

Quién queda dentro lo decide el Ejecutivo, y el texto lo dice. El artículo 6° alcanza a «las personas físicas o jurídicas, cualquiera que sea su nacionalidad y lugar de residencia, que obren o fundadamente se presuma que obran en nombre o para beneficio o por instrucciones de país enemigo o de sus nacionales», y cierra: «Corresponde al Poder Ejecutivo declarar qué personas se encuentran comprendidas dentro de lo dispuesto por este inciso». La presunción no se prueba: se declara por decreto. Así entraron, el 28 de setiembre de 1945, la firma Honsberg Spier y Cía., el doctor César Augusto Bao y Walter Kullak Zeballos.

Quién ejecuta está escrito con nombre propio, y ésa es la singularidad paraguaya. El artículo 10 dispone que el Ejecutivo ejerce sus facultades por los órganos que señale, «pero las que consisten en la administración de bienes o intervenciones de empresas y firmas comerciales, deberá ejercerlas por intermedio del Banco del Paraguay»; el artículo 14 manda depositar el dinero en cuentas especiales del mismo banco; el artículo 4° del reglamento ordena que el banco designe a los interventores, administradores y liquidadores entre su propio personal, con los gastos a cargo del intervenido, y el 6° dispone que, cuando los bienes pertenezcan a una sociedad, el Consejo de Administración del banco ejerza las atribuciones de sus directores. La pieza que cierra el círculo es el artículo 8° del decreto-ley, que somete las divisas y el oro de los bienes intervenidos a la legislación de control de cambios, y el artículo 2° del reglamento, que delega esa facultad en el banco.¹² El organismo que administraba la propiedad enemiga era el mismo que aplicaba al producto de esa propiedad el régimen cambiario que él mismo administraba. En 1947 un decreto lo formuló en seco: el Poder Ejecutivo «se halla investido de las atribuciones que competerían a las asambleas de accionistas».

El recurso del afectado se estrechó hasta casi desaparecer, en tres tiempos. Contra el interventor, el reglamento daba apelación ante el Consejo de Administración del banco: el órgano que lo había designado resolvía la apelación contra él. Contra el decreto, el artículo 18 daba reclamación ante el propio Poder Ejecutivo dentro del décimo quinto día hábil, con la promesa de que mientras estuviera pendiente «no se procederá a la venta». Once meses después, el Decreto-Ley N° 12.730 del 26 de marzo de 1946 suprimió esa promesa: los recursos «no obstan a la venta o liquidación de los bienes», y los derechos invocados se deducirían contra el producido. Se podía reclamar, pero no detener. Y el Decreto-Ley N° 13.608 de mayo de 1946 puso techo a la sentencia: «Ninguna resolución o sentencia adversa al Estado Paraguayo podrá llegar más allá de la simple restitución del valor en que se hubiesen subrogado los bienes reclamados».¹³ El reclamante que ganara recuperaría, como máximo, el precio que el Estado había obtenido en su propia subasta.

Queda un detalle procesal que el propio Estado terminó admitiendo. El plazo de quince días corría desde una publicación que no se hacía a tiempo. El Decreto-Ley N° 21.190 lo reconoció en 1947: «el expresado término de quince días prácticamente abarcó un período de varios meses por la tardía publicación en la “Gaceta Oficial” de las disposiciones pertinentes». Y el Registro Oficial lo documenta desde dentro: el Decreto N° 10.425 del 28 de setiembre de 1945, el que canceló cuatro personerías jurídicas y ordenó cuatro ocupaciones, aparece en el volumen del cuarto trimestre con una nota del compilador al pie: «No habiéndose publicado en su oportunidad, aparece en este lugar».¹⁴ El acto que abría el plazo se publicó fuera de su lugar y fuera de su tiempo.

Una cadena de habilitación que no cierra

El régimen invoca varias clases de fundamento, y una de ellas falta. La fuente formal es la potestad legislativa de emergencia: todas las piezas mayores son decretos-leyes dictados en receso parlamentario, con la fórmula «oído el parecer favorable del Excmo. Consejo de Estado» y el cierre «dése cuenta oportunamente a la H. Cámara de Representantes». La fuente material es internacional: los considerandos del 7.867 citan la Recomendación V de Río y la Conferencia de Washington de 1942; los decretos de ocupación añaden las Resoluciones XVIII y XIX de la Conferencia Interamericana sobre Problemas de la Guerra y de la Paz; y el Decreto-Ley N° 13.608 suma la Resolución XIX del Acta Final de Chapultepec, las resoluciones de Potsdam y ocho artículos del Tratado de Versalles. La única instancia nacional que la norma matriz invoca es el dictamen del Comité Nacional Consultivo para la Defensa Política del Continente.

Lo que falta es la Constitución. Los considerandos legibles del 7.867 no citan la Carta de 1940 ni un solo artículo de ella, con la reserva de que la fórmula de habilitación, entre los considerandos y el «decreta con fuerza de ley», no es legible en el ejemplar disponible. La ocupación de bienes, la intervención de empresas, la remoción de directores y la venta forzosa de propiedad privada se fundan, en el texto de la norma que las crea, en recomendaciones de conferencias interamericanas. La Constitución aparece en la serie sólo dos veces, y en sentidos opuestos: el Decreto-Ley N° 13.608 la invoca para desactivar garantías —«tales derechos y garantías no son absolutos, ni pueden oponerse al interés general de la Nación Paraguaya»— y el Decreto-Ley N° 20.725 de julio de 1947, para fundar una expropiación en su artículo 21, veintiocho meses después de la norma matriz.¹⁵

Hay además una laguna de fondo que explica la forma del régimen: el Estado evitó la palabra expropiación para el grueso de la masa. El artículo 9° dice «ocupar»; el artículo 11 dice «vender»; el artículo 20 aplaza «el destino final que corresponda a los bienes ocupados y al dinero recibido» a una ley que debía dictarse «una vez que cese el estado de guerra» y que nunca se dictó. Sólo tres bienes se expropiaron con nombre: el edificio del ex-Banco Germánico, el edificio que ocupaba Staudt y la compañía telefónica. Y en los tres la indemnización se vació: el decreto que expropió el edificio del banco mandó depositar el importe «en cuenta bloqueada abierta a nombre de la liquidación del Banco Germánico», cuenta que un año después quedó afectada a la indemnización de guerra. La Embajada norteamericana lo anotó con exactitud el 11 de julio de 1946: los bienes declarados bajo el Decreto-Ley N° 7.867 no habían sido formalmente expropiados, pero el Gobierno no permitiría transferir su propiedad.¹⁶ Y queda una condición incumplida: siete decretos-leyes de la serie ordenan dar cuenta a la Cámara de Representantes, y entre 1945 y 1947 no aparece un solo acto de aprobación ni de rechazo por esa Cámara.

Las casas y las personas

El mismo día del reglamento, el Decreto N° 8.477 del 28 de abril de 1945 declaró incursas en el régimen a quince firmas y ordenó en su artículo 3° que el Banco del Paraguay informara en sesenta días cuáles debían liquidarse y cuáles someterse a traspaso forzoso. Ese informe existió y no se ha localizado: en él el banco emisor decidió, empresa por empresa, quién seguía existiendo. El decreto de setiembre que lo aplicó se limita a citar cuatro números de informe, y la expresión «traspaso forzoso» no vuelve a aparecer en toda la serie; la vía efectiva fue siempre cancelación de personería, ocupación y subasta.¹⁷

El resultado agregado desmiente cualquier imagen de una confiscación sistemática. De las quince firmas sometidas a control, cinco desaparecen de los documentos sin que se sepa qué fue de ellas; cinco bodegas fueron liberadas; una fue disuelta y liquidada sin subasta; dos se liquidaron por subasta; una, Staudt, fue restituida entera después de haber sido rematada; y de Unitas sólo constan la cancelación de la personería y la expropiación y desexpropiación del edificio que Staudt ocupaba. El régimen alcanzó también a quienes no estaban en la lista: el Decreto N° 12.357 del 27 de febrero de 1946, en acuerdo de ministros, autorizó al Banco del Paraguay a ocupar los bienes de la firma Kurt Dollstadt «en cuanto consistan en especialidades farmacéuticas o productos químicos de marcas de fábrica originarias de países del Eje».¹⁸

Staudt: el arco que se cierra al revés

La historia de Staudt y Cía. es la más instructiva del expediente, porque desmiente la premisa con que empezó. Entró en la lista de abril de 1945 y perdió la personería jurídica el 28 de setiembre por el Decreto N° 10.425. Seis meses después, el Decreto N° 12.726 del 26 de marzo de 1946 recitó aquella liquidación con una fórmula que conviene atribuir a su verdadero texto: por el Decreto N° 10.425 —dice el de 1946— «se ha dispuesto la liquidación de varias entidades comerciales cuyas conexiones y dependencia de intereses del eje han sido comprobadas». La comprobación se afirma retrospectivamente y en otra norma; el decreto que canceló la personería no la enuncia. En mayo de 1946 vio expropiado por causa de utilidad social el edificio que ocupaba y que no era suyo, y en diciembre su conjunto económico fue rematado por seiscientos veintidós mil guaraníes y adjudicado a Ricardo Gayol.

Y el 25 de marzo de 1947, por el Decreto N° 18.805, el Poder Ejecutivo en Consejo de Ministros la liberó: constituyó un depósito bloqueado de 20.062,25 guaraníes —el impreso lo llama «un (35 %) cinco por ciento» del capital en giro, con cifras y letras en contradicción, y el considerando argentino que habla de un cinco por ciento hace probable la segunda lectura—, le devolvió todos los demás bienes con activos y pasivos según balance al 31 de diciembre de 1946, le entregó 9.357,39 guaraníes de beneficios obtenidos bajo administración del Estado y la reconoció otra vez «en el carácter de persona jurídica». El 30 de setiembre, por el Decreto N° 22.304, le reintegró también la suma bloqueada, porque la Argentina «ha dado análoga solución al bloqueo de acciones».¹⁹ El fundamento de la liberación no fue paraguayo: el decreto invoca que el Gobierno argentino había declarado los capitales del grupo «netamente argentinos» salvo un cinco por ciento, y que los intereses Staudt en el Paraguay «revisten el carácter de sucursal de la entidad en la República Argentina, lo que determina la nacionalidad del capital conforme con la del de la casa principal». El mismo argumento de la cadena de propiedad que había servido para intervenir sirvió, invertido, para liberar. Dos normas paraguayas dictadas en acuerdo de ministros afirman lo contrario sobre el mismo capital con dieciocho meses de diferencia, y los documentos no permiten decidir cuál tenía razón.

Los hombres del banco alemán

Del Banco Germánico mismo, el expediente paraguayo entrega poquísimos nombres. Karl H. Thoma, director suplente, y Emil Haussmann, apoderado, firmaron el convenio de liquidación y en 1947 reclamaron contra la ocupación. Un informe de la Legación alemana de 1940 que Seiferheld recoge dice de «el director del banco, Karl Thomas» —tercera grafía del apellido y cargo distinto— que era «útil en grado sumo para las buenas relaciones con los círculos paraguayos, oficiales y sociales» y que se sentía «identificado sin reservas» con las agrupaciones alemanas.²⁰ Que se trate del mismo hombre es probable y no está establecido; y la fuente no dice que estuviera afiliado al partido ni que figurara en lista negra alguna.

Sobre el papel político del banco hay tres clases de evidencia, y no deben mezclarse. La primera es diplomática y contemporánea: el 21 de marzo de 1944 el embajador Frost informó que algunos directivos de la sucursal «son abiertamente conocidos y admitidos como nazis agresivos y activos» y «se dice que están bien conectados, particularmente con los militares paraguayos»; no nombra a nadie. La segunda es historiográfica y grave: Seiferheld, trabajando sobre informes norteamericanos, escribe que el banco «pasó a ser el medio para canalizar la asistencia económica al movimiento nacionalsocialista en el Paraguay» y para disponer de fondos destinados a sobornos y gratificaciones por «servicios» al Reich. La tercera es paraguaya y sobria: el considerando cuarto del Decreto N° 13.057 del 11 de abril de 1946, que dispuso la ocupación de los bienes de la sucursal, registra que «por causas políticas, uno de los dirigentes de dicha sucursal guarda confinamiento en el interior del país, y otro de ellos por idénticos motivos ha sido repatriado a Alemania».²¹ No dice quiénes eran. La conclusión defendible es estrecha: que el banco funcionó como caja del aparato nazi local lo afirma una fuente historiográfica que trabajó sobre informes norteamericanos; que dos de sus dirigentes fueron sancionados políticamente lo afirma una norma paraguaya; que fueran las mismas personas, o que fueran Thoma o Haussmann, no está establecido en ninguna de las dos direcciones.

El mismo decreto trae un dato de estructura: declara que el Banco Germánico de la América del Sud «es sucursal directa del “Deutsch-Südamerikanische Bank A. G.” de Berlín, y los sub-gerentes y factores de esta sucursal actúan en virtud de poderes otorgados por la casa matriz». Es la mejor fuente disponible sobre la cadena de propiedad, porque es primaria y paraguaya, y contradice a las otras dos: los despachos norteamericanos de 1943 y 1944 hacen depender la sucursal de la casa central de Buenos Aires, y una fuente secundaria débil la sitúa dentro del grupo del Dresdner Bank desde 1932. Las tres versiones se consignan y no se promedian.

El banco liquidado por el banco

La particularidad institucional del caso paraguayo está en quién liquidó. La Comisión Liquidadora no la propuso el Ministerio de Hacienda: la propuso el Banco del Paraguay, por nota, con los nombres de quienes la integrarían. Su composición, fijada por el Decreto N° 10.696 del 29 de octubre de 1945, es corporativa: seis miembros, tres por ministerios —Defensa, Industria y Comercio, y Hacienda—, dos por los bancos oficiales —el Banco del Paraguay y el Banco Agrícola— y uno por la Cámara y Bolsa de Comercio y el Centro de Importadores conjuntamente. Es, con un asiento menos, la lógica del Consejo de Administración del banco. Los libros y el archivo del banco alemán quedaron en la Superintendencia de Bancos, y los interventores salieron, por mandato del reglamento, del propio personal del banco emisor.²²

El convenio de liquidación no cerró un banco: le sucedió en la clientela. Transfirió al Banco del Paraguay la cartera endosada, las cuentas corrientes cerradas al 28 de mayo, el efectivo, las cajas de ahorro, los plazos fijos, el encaje legal y el saldo acreedor en la Cámara Compensadora, y garantizó que «los depositantes gozarán en el Banco del Paraguay de los mismos derechos convenidos con el Banco Germánico y podrán retirar sus depósitos cuando lo estimen conveniente». Es una sucesión ordenada, no una liquidación concursal. Y tenía un precedente que muestra hasta qué punto el instrumento cambiario paraguayo había creado el problema que ahora se resolvía. El Decreto N° 12.058 del 16 de abril de 1942, dictado con las relaciones ya rotas, había aprobado un arreglo por el cual el Tesoro convertía mensualmente a curso legal los documentos en oro sellado que había suscrito a favor del banco alemán, hasta el monto de los retiros de depósitos en moneda argentina de cada período. El considerando dice por qué: «por imposición de los artículos 2° y 3° del Decreto-Ley N° 5.017 […] el Banco Germánico de la América del Sud transfirió al Banco de la República del Paraguay las monedas y divisas extranjeras en su poder».²³ El control de cambios había dejado al banco alemán sin divisas con que devolver los depósitos en pesos argentinos, y el Estado arbitró convertir su propia deuda para que pudiera hacerlo. Tres años antes de liquidarlo, le dio salida ordenada a un problema que él mismo le había creado.

La asimetría en el trato al personal quedó escrita en las normas y no admite lectura amable. Los ex empleados paraguayos del banco recibieron, por el Decreto-Ley N° 9.303 del 26 de junio de 1945, el equivalente de un año de sueldo si no conseguían otro empleo en noventa días. Los ex empleados alemanes recibieron, por la cláusula once del convenio, «gastos de subsistencia mientras dure su desocupación forzosa». Los subgerentes y factores cesados por el decreto de ocupación de abril de 1946, tres meses de sueldo. Y el Decreto-Ley N° 12.728 del 26 de marzo de 1946, dictado a pedido del propio banco —vista «la nota N° 3 del Banco del Paraguay»— sobre un plan de la Comisión Liquidadora aprobado por el Consejo de Administración, destinó del patrimonio de cada entidad ocupada una suma equivalente a diez meses de sueldos y la repartió por una tabla de puntos que ponderaba nacionalidad, estado civil, hijos, edad, antigüedad y sueldo: paraguayo nativo o naturalizado antes del 1° de setiembre de 1939, diez puntos; ciudadano de país aliado o neutral, seis; de país del Eje, cuatro; cuatro puntos por hijo paraguayo y dos por hijo no paraguayo.²⁴ No es una escala de nacionalidades: es una fórmula de despido que incorpora la nacionalidad como uno de sus términos y, por eso mismo, la deja escrita.

El encargo no se limitó a un banco y unas casas de comercio. El Decreto N° 10.478 del 5 de octubre de 1945 canceló la personería de la Compañía Internacional de Teléfonos S. A. y dispuso, en los términos que el Decreto-Ley N° 20.725 de 1947 recapitula, «la ocupación de sus bienes por el Banco del Paraguay, con la obligación, a cargo de éste, de mantener el servicio público que dicha empresa explotaba». Durante un año el banco emisor administró la red telefónica del país: no la custodia de un paquete accionario, sino la explotación de un servicio público con obligación legal de continuidad. La ocupación pasó al Ministerio de Obras Públicas por el Decreto-Ley N° 16.142, fechado el 22 de octubre de 1946 en el texto oficial paraguayo y el 23 en el despacho de la Embajada norteamericana, y la telefónica fue finalmente expropiada por el Decreto-Ley N° 20.725 del 2 de julio de 1947.²⁵

Y hay que decir cuánto duró, porque de eso depende el juicio. El banco tuvo el expediente diecinueve meses. El 13 de agosto de 1946 el Decreto N° 14.953 sustituyó la Comisión Liquidadora por una Comisión Asesora de la Propiedad Enemiga dependiente del Ministerio de Hacienda, con dos representantes de esa cartera, uno de Interior y Justicia y uno de Relaciones Exteriores, y sin representación del banco emisor; el 22 de octubre el Decreto-Ley N° 16.142 devolvió a Hacienda casi todas las funciones, reservando al banco una sola: la liquidación del ex-Banco Germánico. El desprendimiento lo pidió el propio banco, y su Memoria de 1946 lo escribe así: «En el interés de limitarse nuevamente a sus funciones específicas, el Banco pidió al Poder Ejecutivo que se transfiriera a otros organismos el control de la propiedad enemiga».²⁶ Es Pedretti, en el documento anual que firmaba con su gerente general, devolviendo una competencia política y patrimonial enorme siete meses antes de dejar el cargo.

El aparato se desmontó del todo en el segundo semestre de 1947, con Pedretti ya fuera. El Decreto-Ley N° 21.190 del 24 de julio transfirió a la justicia ordinaria las reclamaciones administrativas, con un considerando que fecha el cambio de época: «Que en el ínterin se han atenuado las necesidades urgentes e impostergables de la guerra, merced a lo cual se puede ventajosamente conferir a la Administración de Justicia el juzgamiento de las controversias suscitadas». Y dio los nombres de los cuatro reclamantes admitidos: «Dr. César Augusto Bao, por sí, don Carlos H. Thomas y don Emil Haussman, por el ex-Banco Germánico de la América del Sud, y don Jacques Kubler por la ex-Compañía Internacional de Teléfonos S. A.»; todos, salvo el último, «han consentido las medidas preliminares que condujeron finalmente a la ocupación de bienes».²⁷ Los hombres que en mayo de 1945 habían firmado el convenio con el presidente del banco emisor litigaban ahora contra el Estado. El Decreto N° 21.284 del 25 de julio extendió las medidas de la ex-Ferretería Universal a personas «presumiblemente vinculadas en forma directa» a su financiación, invocando los artículos 5° y 6° del 7.867, y el Decreto N° 22.115 del 15 de setiembre dio por terminadas, con efecto al 31 de julio de 1947, las funciones de la Comisión Asesora.²⁸ Las reclamaciones de Thoma y Haussmann pasaron a la justicia ordinaria y desaparecen del Registro.

Adónde fue el dinero

El producto de la propiedad enemiga recorrió cuatro estaciones, y la última no estaba prevista en ninguna parte. Primera: el artículo 14 de la norma matriz mandaba depositarlo en cuentas especiales del Banco del Paraguay, «cuya disposición posterior dispondrá el Poder Ejecutivo». Segunda: el producto de cada subasta iba a cuenta bloqueada. Tercera: el Decreto-Ley N° 13.608 del 13 de mayo de 1946 fijó «en la suma de Gs. 16.985.515,87 […] la indemnización de guerra a cargo de las potencias del eje por el concepto de gastos extraordinarios de guerra en que ha incurrido el Paraguay durante los años 1942, 1943, 1944 y 1945», afectó a su satisfacción los bienes ocupados uno por uno y estableció en su artículo 13 un orden de prelación cuyo primer lugar no era el de las víctimas: primero, «el reintegro a Tesorería General» de esa suma; después, la indemnización de los daños directos sufridos por ciudadanos paraguayos.²⁹ Diecisiete millones de guaraníes equivalían, en el presupuesto de 1947, a un tercio del gasto ordinario de la Nación, y el país que los reclamaba no había combatido. La indemnización de guerra era, antes que nada, un recurso fiscal.

El artículo 3° de esa norma es, sin quererlo, el inventario de lo que el banco administró, porque enumera los decretos de ocupación y nombra entre paréntesis a los ocupados: la Sociedad Alemana de Gimnasia y Deportes, la Sociedad Escolar Alemana, el colegio y las escuelas alemanas y japonesas, asociaciones varias, la Ferretería Alemana, la Ferretería Universal, Staudt y Cía., Unitas, la Compañía Internacional de Teléfonos, la liquidación del Banco Germánico, Honsberg Spier y Cía., el edificio Staudt y las marcas y patentes de propiedad enemiga. Escuelas, clubes deportivos, ferreterías, un banco, una telefónica y un edificio. Los considerandos se ocupan de justificar el conjunto con una doctrina propia: la confusión entre patrimonio público y privado del enemigo «ha sido de aplicación inveterada, especialmente por parte de las potencias del eje», y los derechos y garantías individuales «no son absolutos». Su artículo 7° manda al juez aplicar el 7.867 «haciendo primar los intereses generales de la Nación Paraguaya sobre los intereses particulares». Conviene registrarlo sin suavizarlo: el aparato que el banco emisor administraba estaba montado sobre una suspensión declarada de las garantías ordinarias.

La cuarta estación es de 1947. El Decreto-Ley N° 19.761 del 12 de mayo dispuso que las sumas líquidas que por el primer inciso correspondían a la Tesorería se transfirieran a su cuenta en el Banco del Paraguay y «serán destinadas a hacer frente a los gastos extraordinarios en que incurre el Tesoro Nacional con motivo de la actual guerra civil».³⁰ Ahí terminó el dinero del Banco Germánico y de las casas alemanas del Paraguay: en el esfuerzo militar del Gobierno contra la insurrección de Concepción, cuatro días antes de que se aceptara la renuncia de Pedretti a la presidencia del banco que lo administraba. Lo efectivamente recaudado es otra cuestión. Constan tres precios de remate: 817.459,33 guaraníes por la ex-Ferretería Alemana, 920.918,95 por la ex-Ferretería Universal y 622.000 por Staudt, este último revertido. Los dos que quedaron en pie suman poco más de un millón setecientos treinta y ocho mil guaraníes, alrededor de un diez por ciento de la indemnización fijada. La proporción no mide el rendimiento de la masa ocupada, porque el Decreto N° 12.599 del 18 de marzo de 1946 excluyó de la subasta el dinero, los títulos del Estado, los créditos, el pasivo comercial y las mercaderías del interior, que siguieron camino propio hacia las cuentas especiales. No hay norma que dé la cifra global ni el saldo final.

El patrón regional y lo singular del caso paraguayo

Lo común, primero, porque es mucho y conviene no exagerar la excepcionalidad. El Paraguay hizo lo que hizo toda la región, con los mismos instrumentos y en el mismo orden, ejecutando las mismas recomendaciones interamericanas que su preámbulo cita. La restricción de comprador tiene el mismo diseño en dos países: el artículo 11 del 7.867 no permite «en ningún caso» transmitir la propiedad «sino en favor de ciudadanos paraguayos nativos o de extranjeros de origen americano, o de entidades constituidas exclusivamente por los mismos» —las transcripciones divergen entre «y» y «o» en la primera conjunción—, y el artículo 10 del Decreto argentino N° 11.599 de 1946 la reserva al Estado, a los argentinos y a los naturalizados antes del 3 de setiembre de 1939, y a entidades compuestas predominantemente por ellos. No es copia: los dos textos ejecutan las mismas recomendaciones de Río y de Washington. Ningún país de la región dictó una lista negra propia en el sentido norteamericano; todos operaron sobre el desglose que la Embajada de los Estados Unidos hacía de la Proclaimed List. El mecanismo paraguayo fue nominativo, decreto por decreto, y su nómina de quince firmas se publicó en el Registro Oficial, mientras en otros países el desglose era un documento de trabajo de la Embajada. Que esas quince salieran de la Proclaimed List no puede afirmarse, porque ninguna norma paraguaya la menciona y sus revisiones no se han consultado. La informalidad, por lo demás, fue diseñada en Washington: el embajador Frost recomendaba en abril de 1944 listar sólo a las firmas «más definidamente conocidas», para que el Gobierno paraguayo pudiera aceptar la medida sin objetarla formalmente.³¹

Lo singular son cuatro cosas precisas. Primera: el Paraguay fue el único país de la muestra que entregó el expediente entero a su banco emisor. Los demás crearon organismos específicos —una Junta en la Argentina y otra en México, una Junta de Defensa Económica en Bolivia—; Chile lo puso en el Superintendente de Bancos, que es el regulador y no la autoridad monetaria, y el Brasil en el Banco do Brasil, que no era banco de emisión en un país sin banco central hasta 1964. El Paraguay lo escribió en el artículo 10 de su norma matriz, y la misma institución que fijaba el tipo de cambio, emitía el guaraní, administraba los encajes y vigilaba la Cámara Compensadora fue interventora y liquidadora de la propiedad enemiga y administró durante un año la red telefónica. La única aproximación es argentina: su Banco Central compró a la Junta la propiedad enemiga por el Decreto N° 1.921 del 24 de enero de 1947, dos años después y sobre bienes que otros habían liquidado. Comprar al final no es intervenir desde el principio.

Segunda: el Paraguay liquidó su banco alemán absorbiéndolo, no cerrándolo. Chile nombró liquidadores, despidió al personal con fecha cierta, vendió los edificios y bloqueó el remanente; el convenio paraguayo sucedió en la clientela y garantizó a los depositantes los mismos derechos. Tercera: rompió temprano y declaró la guerra tarde. Rompió el 28 de enero de 1942 y declaró el estado de guerra el 8 de febrero de 1945: treinta y seis meses, contra siete del Brasil, cinco de México, catorce de la Argentina y quince de Bolivia. No se afirma que la brecha paraguaya sea la mayor de la muestra, porque las fechas de ruptura del Uruguay y del Perú no se han verificado; lo indiscutible es que durante esos treinta y seis meses el Estado siguió pagando intereses a la sucursal de un banco alemán y comprando remedios a una casa que después declararía sometida a control. Cuarta: el expediente paraguayo era regional porque las firmas lo eran. Staudt y Unitas fueron intervenidas también en el Uruguay, y en 1946 la Junta argentina peleaba en los tribunales de Buenos Aires por el control de las casas Staudt. Lo que el Banco del Paraguay administraba en Asunción era una hoja de un expediente rioplatense, y eso explica que la liberación de 1947 llegara por decisión argentina.³²

De todo ello se sigue una formulación más incómoda que cualquiera de sus partes. En el Paraguay la propiedad enemiga no se expropió: se liquidó. No hubo declaración de expropiación para el grueso de la masa, ni ley de destino final, ni indemnización a los titulares; hubo ocupación, cancelación de personería, subasta con comprador restringido y cuenta bloqueada. Y la indemnización de guerra que justificó el aparato fue, antes que nada, un recurso fiscal: su primer destinatario era la Tesorería General y su destino final documentado, la guerra civil de 1947.

El desdoblamiento del mercado: el Decreto-Ley N° 10.043

Mientras el banco ocupaba ferreterías y administraba teléfonos, preparaba también la reforma de su propio instrumento central. En agosto de 1945 llegó el ajuste que la lógica del sistema venía pidiendo, y llegó con una segunda asistencia técnica que conviene datar con precisión, porque ha dado lugar a confusión. Raúl Prebisch no colaboró en el control de cambios de 1941 ni en la reforma monetaria de 1943 —ésta fue obra, en lo técnico, de Bray Hammond y Robert Triffin—, sino en la reforma cambiaria de 1945. Pedretti lo relató sin ambigüedad en 1982: Prebisch, organizador y primer gerente general del Banco Central de la República Argentina, aceptó el pedido paraguayo, se trasladó a Asunción y permaneció allí cinco meses en 1945, colaborando «en la estructuración del proyecto que se convirtió en el decreto-ley N° 10.043». Su recuerdo comprimía una fecha: Prebisch había sido cesado en el banco argentino el 27 de octubre de 1943 por el gobierno militar surgido del golpe del 4 de junio, y no por el peronismo, como supone el testimonio. Y Pedretti añadía un juicio sobre lo que vino después: las autoridades bancarias posteriores «marginaron este régimen apropiado a nuestras realidades, e incurrieron en la repetición de errores que ya habíamos superado».³³

El Decreto-Ley N° 10.043 del 29 de agosto de 1945, en vigor desde el 4 de diciembre, creó un mercado oficial y un mercado libre de cambios y eliminó el monopolio absoluto: la Junta Monetaria podía autorizar a cualquier banco a comprar y vender divisas. Al mercado oficial iban, vendidas al Banco del Paraguay por intermedio de los bancos autorizados e ingresadas al Fondo de Estabilización Monetaria, las divisas de las exportaciones según los valores de aforo que la Junta fijara periódicamente; las de los empréstitos públicos y de las operaciones de crédito externo autorizadas; las de los capitales inscriptos en el Registro de Capitales Extranjeros; las recibidas para el pago de sueldos, comisiones, indemnizaciones y rescates de seguros inscriptos en el banco; y las que el propio banco comprara en el mercado libre con fines de regulación. El aforo, conviene recordarlo, era el valor oficial que la autoridad asignaba a cada unidad exportada —una tonelada de tanino, un kilo de algodón— y sobre el cual se calculaba cuántas divisas debía entregar el exportador, con independencia del precio efectivamente facturado. Al mercado libre quedaban la entrada de capitales extranjeros no inscriptos, la repatriación de capitales paraguayos radicados en el exterior, la diferencia entre el aforo y el valor real de las exportaciones, las exportaciones escasas u ocasionales autorizadas por la Junta, los sueldos y gastos de las representaciones diplomáticas y de las agencias de cooperación internacional, los seguros no inscriptos y, por una cláusula residual de consecuencias mayores, la entrada de fondos de cualquier naturaleza y destino no comprendidos entre las divisas del mercado oficial.³⁴

La cláusula residual invierte el principio del régimen. En 1941 toda divisa pertenecía al banco y lo que no estuviera expresamente autorizado quedaba prohibido; en 1945 todo lo que no estuviera expresamente enumerado como divisa del mercado oficial iba al mercado libre. El monopolio dejó de ser regla general y pasó a ser lista taxativa, y el mercado libre —que el Decreto-Ley N° 5.017 había suprimido y que la prensa del régimen perseguía como «bolsa negra»— se convirtió en el destino por defecto de todo fondo no enumerado. Lo que antes se combatía como infracción pasó a ser una categoría legal con su propio tipo de cambio: la institucionalización de la válvula.

Las divisas del Fondo de Estabilización quedaron afectadas, con prelación sobre cualquier otro requerimiento, a los pagos indispensables del Estado y las municipalidades; a las importaciones de consumo y de elementos de producción imprescindibles o de uso impostergable; a los servicios de las operaciones de crédito externo autorizadas; a los dividendos, utilidades y amortizaciones de los capitales inscriptos; a los servicios de créditos externos anteriores reconocidos por la División de Control de Cambios; a los pagos de servicios al exterior; y a los demás que la Junta considerase indispensables para el desarrollo económico y social del país. Sólo con las divisas remanentes se atenderían, en un segundo escalón, los demás pagos del Estado, las importaciones prescindibles o de uso postergable, los excedentes de dividendos sobre los topes, las remesas de particulares dentro de los límites que fijara la Junta y la regulación del propio mercado libre. Leído con atención, ese orden de prelación es un presupuesto de divisas: la Junta administra la escasez por prioridades declaradas en la ley y no por precio, y se reserva la última palabra en las dos categorías abiertas, lo indispensable y lo conveniente. Es la misma técnica de las órdenes de prelación del Decreto-Ley N° 5.017; cambió el número de mercados, no la manera de repartir.

El decreto-ley estableció además un gravamen del 15 % sobre el valor de aforo de las divisas de exportación, con un destino tasado: «al saneamiento monetario mediante la amortización de la deuda pública y el estímulo de la producción». Y su artículo 2° prohibió aplicar las medidas de cambio «como recurso financiero»: el producto de los gravámenes y de las tasas de licitación, así como los beneficios de la negociación de certificados del mercado libre por el banco, «no podrán constituir recursos ordinarios del erario ni utilidades de dicho banco».³⁵ Una norma no prohíbe lo que nadie hace: que en agosto de 1945 hubiera que escribir esa prohibición es la mejor prueba de que hasta entonces la renta cambiaria había funcionado como recurso del erario, como se documenta en la renta cambiaria. La renta implícita se convirtió en un impuesto explícito con alícuota publicada. En 1946, alrededor del 20 % de las divisas pasó por el mercado libre: por primera vez desde febrero de 1941 hubo un precio de la divisa que el banco no fijaba.

Cómo se escribió: los papeles de Prebisch

La autoría técnica del 10.043 dejó de ser una inferencia. El volumen que la Comisión Económica para América Latina y el Caribe dedicó en 2019 a la faceta de banquero central de Prebisch reproduce, bajo el título «La reforma a la banca central en el Paraguay», cinco documentos paraguayos suyos fechados en 1945, y permiten reconstruir la redacción de un decreto-ley paraguayo con un detalle que no existe para ninguna otra norma del período, ni siquiera para el 5.017.³⁶

La primera pieza es un memorándum fechado en Asunción el 31 de enero de 1945, y su primer valor es circunstancial: prueba que Prebisch estaba en el país seis meses antes de la norma y que trabajaba para el banco. Pide al «Sr. Gerente Monetario» que lo releven de trámites «si es que el resto de mi tiempo en el Paraguay ha de aprovecharse en la mejor forma posible», y lo hace «con el exclusivo propósito de cumplir mejor las funciones que el Banco me ha confiado»: no es un enviado de la Reserva Federal sino un asesor contratado por la institución paraguaya. Su segundo valor es doctrinario. Prebisch enumera tres inconvenientes del régimen vigente —la bolsa negra, la imposibilidad práctica de controlar el valor declarado por los exportadores y los beneficios extraordinarios de los importadores— y observa: «Esos inconvenientes parecen similares a los que tuvimos en la Argentina, en que iniciamos el sistema en una forma análoga a la que tiene hoy el Paraguay». El sujeto de «iniciamos» es la Argentina: la frase afirma un parentesco de tipo entre dos regímenes, no una autoría. Prebisch encuentra el sistema paraguayo hecho y viene a reformarlo, y el tono lo confirma: «No conozco suficientemente el ambiente como para contestar esta pregunta», «según se me informa», «me es difícil formarme opinión en este asunto». Un hombre que hubiera diseñado el régimen de 1941 no habría hablado así del país en 1945.

Lo que propone en enero es el desdoblamiento en tres sectores y no en dos: uno de importaciones y servicios indispensables a tipo estable, alimentado por las divisas que los exportadores entregan según aforo; otro de importaciones prescindibles a tipos flexibles, servido por licitaciones periódicas de cambio; y un tercero, libre, para los movimientos de capitales. El razonamiento es una lección de economía política del control: «La única forma de extirpar la bolsa negra es, sencillamente, permitir que los negocios de cambio realizados clandestinamente se hagan a la luz del día y con toda legitimidad», porque la infracción sistemática «desmoraliza todo el régimen de control en desmedro de la autoridad moral de un banco central, que le es tan necesaria como la fuerza de la ley y a veces más». Y cierra con una fórmula que vale para todo el ciclo:

«No hay transacciones libres a medias. Están controladas o no están controladas. Lo que varía es la intensidad o eficacia del control.»

Las tres piezas siguientes documentan la discusión técnica. Triffin comentó el proyecto desde los Estados Unidos, y una nota editorial del volumen identifica el conducto: la carta del 16 de mayo de 1945 fue enviada «al Presidente del Banco del Paraguay, Dr. Carlos A. Pedretti, por Rubén Benítez, Gerente del Departamento Monetario». Triffin aprobó el proyecto y sus enmiendas fueron de detalle. El memorándum de respuesta de Prebisch resuelve tres discrepancias, las tres en su propio sentido: rechaza incluir un control expreso de los depósitos en el exterior, porque prefiere dejarlo como «la espada de Damocles» y recuerda «el ejemplo de Alemania»; niega que la fluctuación cambiaria constituya un riesgo comercial bajo un régimen de control; y conserva las divisas retenidas por los bancos como instrumento de absorción monetaria. Una enmienda se justifica con una frase que fecha el documento mejor que su encabezado: «Sería bien recibida por el Fondo Monetario Internacional una declaración de esta naturaleza».³⁸ En ese memorándum hay además una acotación de seis palabras que es lo más cercano a un rastro directo de la mano de Pedretti sobre un texto normativo: discutiendo la cláusula de anulación de licitaciones, Prebisch anota «(De licitación en licitación, suprimido por el Sr. Presidente)». El «Sr. Presidente» no está identificado; que sea el presidente del banco, a quien la nota editorial nombra como destinatario de la correspondencia, es una inferencia, y como tal se da.

El proyecto de agosto de 1945, firmado por Prebisch y Triffin, tiene sesenta y cinco artículos y sus parámetros pueden cotejarse con la norma promulgada. Establece dos mercados —oficial y libre— y no los tres sectores de enero, con licitación de certificados para las importaciones prescindibles dentro del oficial; fija en su artículo 41 un gravamen del 15 % sobre los valores de aforo, exactamente el que aplicó el decreto-ley; dispone que el banco restrinja las ventas cuando las reservas netas del Fondo caigan por debajo del 35 % del promedio anual de ventas de divisas del último trienio; limita al 8 % el margen entre los tipos comprador y vendedor; y crea certificados de cambio al portador, negociables dentro de los dos días hábiles. En sus artículos 58 y 63 deroga expresamente el Decreto-Ley N° 5.017.³⁹ El detalle vale por un argumento: para los dos economistas que escriben en 1945, el régimen de 1941 es derecho preexistente, una norma que hay que derogar y no una obra propia que continuar. Y la coincidencia del 15 % es la prueba material de que el borrador es el antecedente directo del 10.043.

La quinta pieza completa el retrato de lo que se estaba construyendo. El informe del 4 de marzo de 1945 proyecta la División de Investigaciones Económicas del banco con cinco secciones —Moneda, Cambios y Crédito; Exportaciones y Producción Agropecuaria y Forestal; Importaciones, Comercio e Industria; Índices Económicos; y Finanzas Públicas— y un sistema de encuestas a unas quinientas firmas. No era un adorno: un banco central sin estadística propia no puede administrar un presupuesto de divisas por prioridades, que es lo que el 10.043 le mandaría hacer cinco meses después. Y contiene un juicio que desmiente el reflejo de suponer que la asistencia argentina venía con vocación de tutela: al tratar la formación del personal, Prebisch desaconseja enviarlo a Buenos Aires —«El plan de estudios de la Facultad de Ciencias Económicas es absurdo»— y sugiere los Estados Unidos e Inglaterra.⁴⁰ Queda lo que los papeles no resuelven: cuánto tiempo estuvo Prebisch en el país y en qué términos fue contratado —el testimonio de Pedretti dice cinco meses, y el volumen no lo confirma ni lo desmiente—; el texto del «Proyecto Original del Dr. Triffin para el Paraguay», que la correspondencia menciona como pieza distinta; el proyecto de reglamentación de al menos sesenta y cuatro artículos; y si el proyecto de agosto se promulgó tal cual o con enmiendas.

El modelo argentino de 1933: parentesco y diferencia

El régimen de 1945 tiene un modelo identificable. La Argentina había hecho la misma operación doce años antes: el control de cambios instaurado el 10 de octubre de 1931 fue reformado a fines de 1933 por un decreto que desdobló el mercado en oficial y libre, generalizó el permiso previo de cambio, introdujo las licitaciones de divisas entre importadores y creó el Fondo de Margen de Cambio. La fecha admite una divergencia: la bibliografía especializada la sitúa entre el 10 y el 28 de noviembre de 1933, y se adopta aquí la segunda, que es la que va acompañada del número de decreto, el N° 31.864.⁴¹ El cotejo partida por partida muestra a la vez la filiación y el margen de decisión propio.

El parentesco es de arquitectura: dos mercados legales en lugar de uno clandestino, un fondo oficial con orden de prelación, un permiso previo que raciona por prioridades, un mecanismo fiscal que se apropia de la diferencia entre los dos tipos y una válvula que absorbe dentro de la ley lo que antes era infracción. El diagnóstico también coincide: en los dos países se sostuvo que el desdoblamiento haría desaparecer el mercado negro no reprimiéndolo, sino legalizándolo. Las diferencias son tres. La primera es el criterio de reparto. La Argentina repartió por geografía y por producto, porque su problema era una red de convenios bilaterales —Roca-Runciman y los que siguieron— y una masa de exportaciones tradicionales que sostenía el servicio de la deuda. El Paraguay repartió por registro: quien se inscribía accedía al mercado oficial, y quien no, al libre. Es un criterio de política de capitales y no de política comercial, coherente con un país que necesitaba atraer inversión y podía ofrecerle, a cambio de la inscripción, una salida legal para sus utilidades.

La segunda es la naturaleza de la válvula. La Argentina alimentó su mercado libre con exportaciones enteras; el Paraguay, con la diferencia entre el aforo y el valor real de cada exportación, un mecanismo que operaba desde los aforos de la Guerra del Chaco y que el régimen de 1941 había conservado. La solución paraguaya no parte el comercio en dos: lo parte en el margen. La tercera, la decisiva, es el orden temporal. La Argentina fue del control de octubre de 1931 al desdoblamiento de noviembre de 1933 en dos años; el Paraguay, del control de febrero de 1941 al desdoblamiento de agosto de 1945, en cuatro años y medio. Pero en ese intervalo hizo lo que la Argentina no hizo y ningún vecino hizo en esos años: cambiar el signo monetario. La secuencia paraguaya no es una copia atrasada de la argentina, sino la argentina con una operación intercalada, precisamente la que la Argentina se ahorró porque su peso, aunque depreciado, nunca perdió la confianza pública hasta el punto de tener que ser sustituido. El método tuvo su precio: cuatro años y medio sin mercado libre son cuatro años y medio sin un precio que informe sobre la presión acumulada.

Bretton Woods: el Decreto-Ley N° 11.289

El 18 de diciembre de 1945, por el Decreto-Ley N° 11.289, el Paraguay adhirió al Fondo Monetario Internacional y al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento. Lleva las firmas de Higinio Morínigo y Horacio Chiriani, y la Memoria del banco de ese año reproduce su texto íntegro.⁴² Sus veinte artículos son, en rigor, un tratado de reparto de competencias, y todas caen del mismo lado. El artículo 5° faculta al Banco del Paraguay —no al Ministerio de Hacienda, no al Poder Ejecutivo— «a definir el valor par del guaraní y a modificarlo». El artículo 7° dispone que el gobernador ante el Fondo «dependerá directa y exclusivamente de la Junta Monetaria del Banco del Paraguay» y deberá consultarla antes de votar. El artículo 8° pone las relaciones con ambos organismos a cargo del banco, «el que representará al país en sus negociaciones». Y el artículo 12 manda que el banco suscriba por cuenta del Gobierno las acciones del Banco Internacional, con amortización en cuotas anuales y un interés del 4 % sobre los saldos adeudados: el banco central presta al Estado para que el Estado pague su cuota al organismo internacional, y le cobra. Ese crédito es el que aparece en el balance del Departamento Monetario de 1946 como «bonos de integración del capital del Estado» en el BIRF, por 197.760 guaraníes, según se ve en el Banco del Paraguay.

El artículo 14 remite, para liquidar las diferencias que produzcan las modificaciones del valor par, a «los artículos 9 y 10» de la ley orgánica del banco, es decir, al mecanismo del Bono de Consolidación por el cual las ganancias de una devaluación no podían convertirse en ingreso fiscal. Y el artículo 17 trae la regla de alarma: «Cuando las reservas netas del Fondo de Estabilización Monetaria bajen a menos del 25 % del promedio de las ventas anuales de cambios durante los tres últimos años, la Junta Monetaria deberá consultar con el Fondo Monetario Internacional». Repárese en el denominador. El indicador de solvencia externa del país no se define contra las importaciones, ni contra el circulante, ni contra la deuda de corto plazo: se define contra las ventas anuales de cambios que hace el propio banco. Es la constancia jurídica más limpia de que el sistema paraguayo era, en su definición legal, un monopolio de venta de divisas, convertido en la unidad de medida oficial de la salud financiera del país.⁴³ El umbral, además, es el tercero de una serie: la carta orgánica de 1944 había fijado en su artículo 85 una señal en el 20 % del mismo promedio, y el proyecto de Prebisch y Triffin de agosto, una restricción de ventas en el 35 %. El mismo artículo 17 manda a la Junta comunicar el resultado de sus consultas «al Consejo de Coordinación Económico-Financiera».

Con la adhesión, la Junta Monetaria fijó el valor par del guaraní sobre la base de 35 dólares la onza troy de oro y del tipo legal del dólar de 309 guaraníes por cada cien, vigente desde el 11 de julio de 1944: 0,287595 gramos de oro fino por guaraní. La cuenta es sencilla: si 35 dólares compran una onza de 31,1035 gramos, un dólar vale 0,8887 gramos, y un guaraní, que vale 1/3,09 de dólar, 0,2876 gramos. El país que en 1943 se había negado a fijar una paridad oro —la exposición de motivos del guaraní sostenía que «el establecimiento inmediato de una relación fija con el oro […] sería prematuro»— la aceptaba dos años después, cuando el sistema internacional volvía a ofrecer un ancla.⁴⁴ Los tipos legales del guaraní frente a las otras monedas siguieron moviéndose en 1946.

El Consejo de Coordinación y la renta comprometida

El Consejo de Coordinación Económico-Financiera que menciona el artículo 17 reaparece nueve días después, y en un contexto revelador. Su existencia ya constaba en la carta orgánica de 1944, que lo nombra cuatro veces sin crearlo, como se explica en el Banco del Paraguay; en el cuarto trimestre de 1945 sus dos únicas apariciones en el Registro Oficial son el artículo 17 de la ley de Bretton Woods y los considerandos del decreto-ley que se examina a continuación. Su decreto de creación, su composición y sus atribuciones siguen sin establecerse.⁴⁵

El 22 de diciembre de 1945 la Junta Monetaria aceptó convertir la deuda del Gobierno con el banco «porque la persistencia del desequilibrio presupuestario puede deteriorar nuestra moneda», pero dejó por escrito una condición: «el nuevo sacrificio pedido al Banco sólo se justificará si […] cumple el Ministerio de Hacienda su compromiso de no acudir a la ayuda del Banco para cubrir nuevos déficit».⁴⁶ De ahí salió el Decreto-Ley N° 11.384 del 27 de diciembre de 1945, que autorizó a emitir títulos de deuda interna denominados «Crédito Público Interno 1946-1961 — Serie A — 4 %» hasta 15.000.000 de guaraníes, a dieciséis años, para canjear los Títulos de la Deuda Interna Garantizada, las Letras de Tesorería en circulación y el Bono de Fomento Agropecuario. Sus considerandos invocan «el plan de saneamiento financiero elaborado por el Gobierno» y los informes favorables del Banco del Paraguay y del Consejo de Coordinación Económico-Financiera. Y su artículo 2° dice: «Aféctase al servicio de dichos títulos el 38 % de los gravámenes a las exportaciones establecidos por el Decreto-Ley N° 10.043 del 29 de agosto de 1945, y el 15 % del producido del impuesto a la renta mercantil».⁴⁷

Es el mismo mecanismo que los decretos-leyes de 1942 habían usado —afectar por decreto una porción de la renta cambiaria al servicio de una deuda—, sólo que tres años después la renta ya no era implícita: era un gravamen con alícuota publicada, y de él se comprometía el 38 % por dieciséis años. La operación se aclara en el artículo 3°, que autoriza al Banco del Paraguay a tomar esos títulos a la par «exclusivamente para amortizar sus créditos contra la Tesorería General de la Nación». Dicho sin envoltura contable: el Estado emitía un título, se lo entregaba a su propio banco para cancelar lo que le debía y afectaba a su servicio el impuesto que el mismo banco recaudaba sobre las exportaciones. La misma Memoria de 1945 suma en 22.775.000 guaraníes los adelantos del banco a la Tesorería entre 1940 y 1945 «para hacer frente a los déficit». El artículo 4° encarga la aplicación al banco «en su carácter de Agente Financiero del Gobierno», el 2° lo faculta a debitar la diferencia en la cuenta de la Tesorería si las rentas afectadas no alcanzaren, y el 8° deja sin efecto la afectación dispuesta por el artículo 2° del Decreto-Ley N° 5.529 del 16 de octubre de 1944, norma que no se ha localizado.⁴⁸ La cadena de afectaciones de la renta se reconstruye en la renta cambiaria.

Leídos juntos, los dos decretos de diciembre contienen una contradicción que nadie advirtió entonces. El régimen del Fondo Monetario Internacional se construyó, entre otras cosas, para desmontar los controles de cambio y las prácticas cambiarias múltiples de los años treinta. El Paraguay adhirió a él nueve días antes de comprometer por dieciséis años una parte de la renta que esos controles producían, y el Registro Oficial imprime las dos normas a treinta y siete páginas de distancia. El año en que el país se ataba al orden monetario internacional que nacía fue también el año en que hipotecaba, hasta 1961, la renta que ese orden acabaría por disolver. Durante 1946, como se verá en la salida y la inflación, el compromiso de Hacienda se cumplió; en 1947 se rompió.

El discurso del 27 de diciembre de 1945

El mismo 27 de diciembre en que se dictó el Decreto-Ley N° 11.384 se inauguró el nuevo edificio del Banco del Paraguay, vencidas las dificultades derivadas de la escasez de materiales importados. Asistieron el presidente Morínigo, ministros, diplomáticos y consejeros de Estado; Pedretti pronunció el discurso de inauguración, y le siguió en el uso de la palabra el ministro de Hacienda interino Alfonso E. Dos Santos, que expuso su programa financiero. El discurso de Pedretti, que la Memoria reproduce íntegro, es el documento más extenso que se conserva de su voz y, a la vez, la autobiografía del régimen contada por su autor: dos problemas encontrados en octubre de 1940 —la inestabilidad y desvalorización de la moneda, y la ineficacia del sistema bancario—, dos soluciones y un resultado.

Sobre la estabilización ofrece la cifra que resume el quinquenio: «En aquel momento la escasez de divisas era angustiosa; las reservas del Banco de la República habían descendido a 917 mil guaraníes y la relación entre dichas reservas y los billetes en circulación era apenas del 9,3 %. Hoy la situación es completamente distinta […] el Fondo de Estabilización Monetaria alcanza, en estos momentos, la suma de 32 millones de guaraníes, que representa el 117,7 % de los billetes en circulación». Es la misma línea de base que la Memoria de 1943 había usado, y la constancia del relato es en sí misma un dato: no hay reescritura retrospectiva. Con esa cifra en la mano declaró que carecía «de todo fundamento cualquier rumor o inquietud respecto a una disminución del valor externo del guaraní». Sobre el sistema bancario, el diagnóstico en dos defectos capitales: «la falta de interés de los bancos, con excepción del Agrícola, por el estímulo de las actividades productivas, que no pueden ser fomentadas con préstamos a corto plazo, y la disposición discrecional de los depósitos del público sin ninguna fiscalización por parte del Estado». El segundo lo había resuelto la ley de bancos; el primero, la creación del Banco del Paraguay «con carácter de ente autárquico».⁴⁹

El edificio ocupa una parte del discurso que aquí sólo se resume, porque su historia, su costo y su significado se cuentan en el edificio: Pedretti lo hizo derivar del régimen —la concentración de las operaciones de cambio había hecho crecer la institución hasta volver insuficiente su vieja casa—, se anticipó a la crítica de que fuera «un vanidoso alarde» y afirmó que el banco lo había costeado «sólo con las utilidades de un año y medio». Cerró el acto renunciando a la fiesta: «hemos preferido realizar este acto sencillo y donar la suma de diez mil guaraníes a instituciones de beneficencia para que compartan también los humildes nuestra alegría».

Y sobre la autoría de la reforma dijo la frase que desmiente de antemano la fórmula del «creador»:

«No se puede atribuir a nadie en particular la reforma monetaria y la bancaria realizada [sic] durante el pasado quinquenio, que culminaron [sic] con la creación del guaraní y del Banco del Paraguay, uno de cuyos detalles es este edificio. Tales obras son el resultado de un trabajo de equipo y de fecunda colaboración que es justo destacar en esta hora jubilosa. Debemos reconocer que ninguna iniciativa hubiera fructificado sin el apoyo decidido y constante del Presidente de la República general Morínigo; sin la cooperación del Consejo de Estado; sin la fe, la capacidad y el dinamismo de los directores, consejeros y asesores del Banco; sin la dedicación y el ejemplar espíritu de sacrificio de su personal administrativo.»

Es la segunda de sus tres negativas documentadas, después de la conferencia de setiembre de 1944 y antes de la entrevista de 1982. Y tiene, leída con lo que el año había traído, una precisión que no es retórica. La reforma de 1945 llevaba la mano de Prebisch y de Triffin; la de 1943, la de Hammond y Triffin; la arquitectura de 1944, casi tres años de trabajo con la Reserva Federal y el Tesoro norteamericanos y la redacción final de un exministro; la formación que lo hizo posible, el año de un gerente en Washington. Lo que le correspondía en propiedad —la iniciativa, la secuencia, la decisión de sostenerla y la conducción de la casa que la ejecutaba— no lo reclamó esa noche. Agradeció, en cambio, al presidente de un gobierno de facto y a un Consejo de Estado designado por él: el logro técnico y sus condiciones políticas aparecen en la misma frase, y así hay que leerlos.

Cierre: el año en que la casa quedó terminada

El año 1945 terminó con el Banco del Paraguay en la cima de su alcance. Emitía la moneda, centralizaba las reservas, fijaba el valor par del guaraní y representaba al país ante los organismos de Bretton Woods; administraba un mercado de cambios recién desdoblado y un presupuesto de divisas por prelación legal; supervisaba a los bancos; era interventor y liquidador de la propiedad enemiga, sucesor en la clientela del único banco alemán de la plaza y operador de la red telefónica; tenía un Fondo de Estabilización que cubría más que la totalidad de los billetes en circulación; y había obtenido del Tesoro, por escrito, el compromiso de no volver a su ventanilla para cubrir déficit.

Esa concentración tenía su contracara, y el propio año la había dejado escrita. El orden de Bretton Woods al que el país acababa de adherir era hostil al tipo de régimen que producía la renta cambiaria, y esa renta acababa de quedar comprometida hasta 1961. La independencia del banco seguía dependiendo, como había dicho su exposición de motivos, de que el Tesoro no decidiera imponerse. Y el auge exportador que había llenado el Fondo estaba por terminar. En mayo de 1946 el Decreto N° 13.709 nombraría a Pedretti embajador extraordinario y plenipotenciario en misión especial, con el título de consejero de Estado; la fotografía que abre esta página lleva un epígrafe manuscrito que la sitúa en el salón del Palacio San Martín, en la transmisión del mando presidencial a Juan D. Perón, en junio de ese año. Pero la historia de 1946 y 1947 empieza por la casa que el régimen se había construido y que acababa de inaugurarse, y que se cuenta en el edificio.